Norm for lærertetthet sikrer ressurser, men er lite målrettet

Norm for lærertetthet ble primært innført for å sikre at overføringer fra staten faktisk brukes på lærertimer ute i Skole-Norge. Færre elever per lærer, spesielt på 1.–4. trinn, skulle legge til rette for tidlig innsats [se note 1] og intensiv opplæring [se note 2]. Normen har nylig vært gjenstand for debatt, med utspill fra både fra presse [se note 3] og forskere [se note 4]. Opplæringslovutvalget anbefaler å fjerne normen og erstatte den med en ordning der ressurser bindes opp ut ifra elevenes behov, ikke et normtall. [se note 5]

Siden 2019 har NIFU evaluert norm for lærertetthet på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet. Nå foreligger sluttrapporten. [se note 6]

Som bemanningsnorm fungerer norm for lærertetthet etter hensikten – i den betydning at kommunene og skolene ansetter flere lærere. Etter at normen ble innført, har andelen skoler som oppfyller normen, steget jevnt og trutt. I skoleåret 2021/22 var det 88 prosent av skolene som oppfylte normen. På 1.–4. trinn, der normkravet er betydelig strengere med kun 15 elevtimer per lærertime, er det kun én av ti som ikke oppfyller normen.

Bekymringen for uønskede bivirkninger av normen synes heller ikke å ha slått til. Vi finner ikke støtte for at skolene oppfyller normen gjennom å redusere ressursbruk til andre yrkesgrupper. Tvert imot har andre yrkesgrupper som inngår i «laget rundt eleven», økt i samme periode, og vi finner heller ikke at andelen ukvalifiserte lærere har økt etter at normen ble innført.

Det var også en bekymring for at skoler som fikk ekstra midler for å oppfylle normen, kunne tiltrekke seg kvalifiserte lærere fra kommuner i arbeidsmarkedsregionene rundt storbyene. Vi finner ingen slike sammenhenger i våre analyser.

Sier lite om trivsel og prestasjon

Disse funnene kan lett tas til inntekt for at normen har virket. Etterlevelse av bemanningsnormer lar seg relativt lett måle og er derfor enklere å følge opp. Derfor er bemanningsnormer så besnærende. Men norm for lærertetthet er ingen vidunderkur. De ønskede effektene av normen, for lærere og elever, er ikke nødvendigvis så enkle å spore.

Innføring av normen ble begrunnet med at den skulle bidra til å gi elevene bedre grunnleggende og faglige ferdigheter samt et inkluderende og godt læringsmiljø. Elevers trivsel ser imidlertid ikke ut til å være knyttet til de endringene normen innførte. Vi finner heller ingen sammenheng mellom innføring av normen og endringer i elevers skoleprestasjoner generelt.

Tidligere forskning har vist til at effekten av endringer i lærertetthet kan være vanskelig å påvise, fordi kontekstuelle forhold spiller en stor rolle. Lærertetthet er én komponent i de komplekse prosessene som bidrar til elevers læring og trivsel. Likevel er NIFUs funn i overensstemmelse med tidligere studier om effekten av økt lærertetthet på elevprestasjoner i Norge. [se note 7]

Reduseres den reelle lærertettheten?

I vår studie finner vi at lærertetthet er viktig for lærere − for undervisningspraksis og særlig for å tilpasse opplæringen og følge opp enkeltelever. Men lærere påvirkes mer av opplevd lærertetthet enn av det planlagte antallet elevtimer per ordinære undervisningstime. Lærerne er ikke nødvendigvis kjent med ressursfordelingen som skolen planlegger, og en rekke ulike hendelser utover i skoleåret kan medføre at skoleleder må stokke om på både lærer- og voksenressurser. Dette kan redusere den reelle lærertettheten på trinnet. Man kan spørre seg om de ekstra lærertimene normen tilfører, faktisk har utgjort en merkbar endring for lærere og elever gjennom skoleåret.

Vår studie viser også at det ikke er tilfeldig hvilke skoler som bedret sin lærertetthet som følge av at normen ble innført. Elever fra skoler som ikke oppfylte normen før den ble innført, presterte i snitt allerede høyere på nasjonale prøver i lesing, skriving og regning. Skolene hadde også en lavere andel elever med minoritetsbakgrunn. Foreldrene hadde også i snitt høyere utdanning, og dette vet vi er assosiert med bedre skoleprestasjoner generelt. [se note 8] Skoler som oppfylte normen før den ble innført, var ofte tilgodesett med ekstra lærerressurser fra kommunen allerede.

En uhensiktsmessige ressursbruk?

Tidligere forskning tyder på at økt lærertetthet, gjennom redusert klassestørrelse, har størst betydning for yngre barn og barn av foreldre med lavere sosioøkonomisk bakgrunn. [se note 9] Normens utforming kan derfor sies å bidra til en jevnere fordeling av lærerressurser mellom skoler, men den bidrar ikke nødvendigvis mest der betydningen av lærertetthet er størst.

Vi bruker mye ressurser på skole i Norge. I vårt samfunn er det høy oppslutning om verdien av å ha en god skole for alle, med lærere som ser den enkelte elev. Hvor mange elever den enkelte lærer har i klassen eller gruppen (lærertetthet), blir gjerne sett på som uttrykk for skolekvalitet; mange elever per lærer gjør det vanskelig for en lærer å gi hver elev tilstrekkelig oppmerksomhet og tilpasset undervisning. Å øke antall lærere i skolen er et tiltak som koster mye, men mange vil mene dette likevel er en riktig prioritering av fellesskapets midler.

NIFUs evaluering gjør det naturlig å stille spørsmål ved hvorvidt ressursene som tilføres Skole-Norge for å oppfylle lærernormen, egentlig er den mest hensiktsmessige bruken av midler. Studier har pekt på andre, mer spesifikke, måter å utnytte skolens lærerressurser på − enten i form av å organisere undervisningen annerledes eller ved å øke antall lærere i bestemte fag. [se note 10] En ny, norsk studie finner for eksempel at elever som deltar i smågruppeundervisning i matematikk gjør det bedre på nasjonale prøver i matematikk, sammenlignet med kontrollgruppa som fikk vanlig undervisning. Effekten var også uavhengig av elevenes kjønn og faglige utgangspunkt og foreldrenes utdanningsnivå. Denne typen kunnskap kan bidra til å utforme mer konkrete anbefalinger for hvordan ekstra lærertimer bør utnyttes.

Noter

1 https://www.regjeringen.no/contentassets/a48dfbadb0bb492a8fb91de475b44c41/no/pdfs/stm200620070016000dddpdfs.pdf

2 https://www.regjeringen.no/contentassets/71c018d2f5ee4f7da7df44a6aae265bc/no/pdfs/stm201620170021000dddpdfs.pdf

3 Aftenposten mener: Lærernormen er fortsatt en dårlig idé, hentet fra https://www.aftenposten.no/meninger/leder/i/y4ookR/aftenposten-mener-laerernormen-er-fortsatt-en-daarlig-ide

4 Hvilken betydning har ekstra lærere? (aftenposten.no), hentet fra: https://www.aftenposten.no/meninger/debatt/i/7d8wmW/hvilken-betydning-har-ekstra-laerere

5 https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2019-23/id2682434/

6 https://www.nifu.no/news/norm-for-laerertetthet-sikrer-ressurser-men-er-lite-malrettet/

7 https://nifu.sharepoint.com/sites/21051Evalueringavnormforlrertetthet/Shared%20Documents/General/Litteraturgjennomgang%20-%20leveranse%202/2019-20_Laerertetthet.pdf?CT=1667937930560&OR=ItemsView

8 https://www.ssb.no/utdanning/grunnskoler/statistikk/karakterer-ved-avsluttet-grunnskole/artikler/hvordan-pavirker-foreldres-utdanning-og-inntekt-barnas-karakterer

9 https://nifu.sharepoint.com/sites/21051Evalueringavnormforlrertetthet/Shared%20Documents/General/Litteraturgjennomgang%20-%20leveranse%202/2019-20_Laerertetthet.pdf?CT=1667937930560&OR=ItemsView

10 Solheim, O. J., & Opheim, V. (2019). Beyond class size reduction: Towards more flexible ways of implementing a reduced pupil–teacher ratio. International journal of Educational Research, 96, 146–153.

Litteratur

Aftenposten. (2022). Lærernormen er fortsatt en dårlig idé. Lederartikkel i Aftenposten (nettutgaven), 08.06.2022.

Bonesrønning, H., Finseraas, H., Hardoy, I., Iversen, J.M.V., Nyhus, O.H., Opheim, V., Salvanes, K.V., Sandsør, A.M.J., & Schøne, P. (2022). Small-group instruction to improve student performance in mathematics in early grades: Results from a randomized field experiment. Journal of Public Economics, 216. https://reader.elsevier.com/reader/sd/pii/S0047272722001670?token=384994FC68EA60F354E6B49E75C7FA5AEED76F8574FB847C55C2D6BACBB847A7D6638295B32CF70F71CE5194F2B1416B&originRegion=eu-west-1&originCreation=20230116082211

Kirkebøen, L.J., Borgen, N.T., Kotsadam, A. & Raaum, O. (2022). Hvilken betydning har ekstra lærere? Aftenposten (nettutgaven), 16.06.2022.

Kirkebøen, L.J., Kotsadam, A., Raaum, O., Andresen, S. & Rogstad, J. (2017). Effekter av satsing på økt lærertetthet. SSB-rapport 2017:39. Hentet fra https://www.ssb.no/utdanning/grunnskoler/statistikk/karakterer-ved-avsluttet-grunnskole/artikler/hvordan-pavirker-foreldres-utdanning-og-inntekt-barnas-karakterer

Kunnskapsdepartementet. (2006) …og ingen stod igjen. Tidlig innsats for livslang læring. (Meld. St. 16 (2006-2007)). Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/stmeld-nr-16-2006-2007-/id441395/

Kunnskapsdepartementet. (2016). Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen (Meld. St. 21: 2016-2017). Hentet fra https://www.regjeringen.no/contentassets/71c018d2f5ee4f7da7df44a6aae265bc/no/pdfs/stm201620170021000dddpdfs.pdf

Pedersen, C., Reiling, R.B., Vennerød-Diesen, F.F., Alne, R. & Skålholt (2022). Evaluering av norm for lærertetthet: Sluttrapport. NIFU-rapport 2022:12. Hentet fra https://nifu.brage.unit.no/nifu-xmlui/bitstream/handle/11250/3029689/NIFUrapport2022-12.pdf?sequence=6&isAllowed=y

Sandsør, A.M.J., Reiling, R.B. & Salvanes, K.V. (2019). Hva vet vi om effekten av økt lærertetthet på elevenes læringsutbytte. NIFU innsikt 2019:20. Hentet fra https://nifu.brage.unit.no/nifu-xmlui/bitstream/handle/11250/2631876/2019-20_Laerertetthet.pdf?sequence=4&isAllowed=y

Solheim, O.J. og Opheim, V. (2019). Beyond class size reduction: Towards more flexible ways of implementing a reduced pupil–teacher ratio. International journal of Educational Research, 96, 146–153.

Om forfatterne

Cathrine Pedersen er forsker 2 ved NIFU.
Rune Borgan Reiling er forsker 2 ved NIFU. Frida Felicia Vennerød-Diesen er forsker 2 ved NIFU. Ragnar Alne er forsker 2 ved NIFU. Asgeir Skålholt er forsker 3 ved NIFU.