I 2019 ble det innført en ny tilskuddsordning for
kompetanseutvikling i fag- og yrkesopplæringen. Intensjonen med ordningen er å
støtte opp under fylkeskommunens ansvar for kompetanseutvikling og sikre en
etterutdanning med forankring i lokale behov. En ny forskningsrapport viser at
tidspunktet for innføringen av ordningen har gjort det krevende å ivareta
intensjonene (Andresen mfl. 2022).
Siden høsten 2020 har fagfornyelsen og innføringen av nye
læreplaner hatt stor betydning for kompetansebehovene i videregående skole.
Kompetansebehovene knyttet til nye læreplaner har i stor grad vært de samme i
ulike deler av landet, noe som har ført til begrenset lokal variasjon i hvilke
etterutdanningstiltak som så langt har vært prioritert.
Regionreformen er en
annen ytre faktor som krever oppmerksomhet og ressurser i fylkeskommunene, og
som også har påvirket implementeringen av ordningen. I tillegg har
koronapandemien og smitteverntiltakene hatt betydning for kapasiteten i
fylkeskommunene i den første fasen og gjort det krevende å gjennomføre mange
tiltak, som for eksempel hospitering i arbeidslivet.
Bakgrunn
Den nye ordningen for bruken av statlige
etterutdanningsmidler til ansatte i skolen ble innført i 2017. Ordningen ble
kalt: Desentralisert ordning for kompetanseutvikling i skolen, eller dekomp. To
år senere ble det innført en tilsvarende ordning for yrkesfag (dekomp-y), som i
stor grad var skåret over samme lest som ordningen for ansatte i skolen.
I 2021 ble retningslinjene for tilskuddsordningen for lokal
kompetanseutvikling i fag- og yrkesopplæringen forskriftsfestet. I tillegg til
programfaglærere i skolen omfatter dekomp-y aktører i arbeidslivet, som faglige
ledere og instruktører i bedrift samt prøvenemndsmedlemmer. Tilskuddsordningen
flytter ansvar og økonomiske midler for kompetanseutvikling fra nasjonale
utdanningsmyndigheter til fylkeskommunen, som har et helhetlig ansvar for
videregående opplæring.
Bakgrunnen for ordningen er et premiss om at
kompetanseutvikling bør skje med utgangspunkt i lokale behov, basert på en
forventning om at disse vil være forskjellige i ulike deler av landet. Fafo
evaluerer dekomp-y i samarbeid med OsloMet – storbyuniversitetet, på oppdrag
fra Utdanningsdirektoratet. I denne artikkelen går vi nærmere inn på tre ytre
faktorer som har virket inn på implementeringen av ordningen – fagfornyelsen,
regionreformen og koronapandemien.
Ordningens intensjoner
Tilskuddsordningen for kompetanseutvikling i fag- og
yrkesopplæringen skal gi fylkeskommunen mulighet til å planlegge og prioritere
kompetanseutvikling ut fra lokale behov hos skoler og lærebedrifter. Det er
forskriftsfestet at hver fylkeskommune skal etablere et eget samarbeidsforum,
med deltakelse fra arbeidslivet, lærerorganisasjonene, yrkesopplæringsnemnda og
relevante tilbydere av kompetanseutvikling.
Etableringen av samarbeidsforum kan
forstås som en ny form for samstyring som kommer i tillegg til etablerte
strukturer for partssamarbeid i fag- og yrkesopplæringen. En av hovedoppgavene
til et samarbeidsforum er å utvikle en felles og langsiktig
kompetanseutviklingsplan.
Planen skal ta utgangspunkt i lokalt definerte behov
til alle målgruppene i ordningen. Hensikten med tilskuddsordningen er altså
todelt.
For det første skal ordningen bidra til å styrke
fylkeskommunens ansvar for kvalitetssikring og kompetanseheving. For det andre
skal det utvikles nye formelle samarbeidsarenaer som styrker samarbeidet mellom
forskning og praksis i kompetanseutviklingsarbeidet (Lyng mfl. 2021). De to
sentrale kriteriene for tildeling av midler er at tiltakene skal være forankret
i lokale behov, og at tiltakene skal planlegges og gjennomføres i samarbeid
mellom fylkeskommunen, arbeidslivet og andre tilbydere av kompetanseutvikling.
I føringene fra Utdanningsdirektoratet er det samtidig presisert at det er
skoleeier og skoleleders ansvar å sørge for at ansatte i skoler og
lærebedrifter har tilstrekkelig kompetanse for å ta i bruk de nye læreplanene
(LK20) som ble utviklet i fagfornyelsen.
Ytre faktorer har virket inn
Som nevnt innledningsvis har tre ytre faktorer virket inn på
implementeringen av ordningen – fagfornyelsen, regionreformen og koronapandemien.
Under evalueringen av tilskuddsordningen for lokal kompetanseutvikling i fag-
og yrkesopplæringen har vi våren 2022 intervjuet ansatte i fylkeskommunen om
deres erfaringer med gjennomføringen av ordningen. Vi har også deltatt på møter
i det nasjonale nettverket for ordningen og sendt ut spørreundersøkelser til
aktører som omfattes av ordningen. I tillegg har vi sett nærmere på
fylkeskommunens rapporteringer til Utdanningsdirektoratet om bruken av
tilskuddsmidlene.
Fra utdanningsmyndighetenes side er det presisert at
fylkeskommunen skal prioritere kompetanseutviklingstiltak knyttet til
innføringen av fagfornyelsen. Det er liten grunn til å tro at det vil være
store lokale variasjoner i kompetansebehov knyttet til innføringen av nasjonale
læreplaner. Her finner vi med andre ord en spenning mellom vektleggingen av
lokale behov på den ene siden og oppfordringen om å prioritere
kompetanseutvikling knyttet til sentrale tiltak på den andre.
Verktøy for fagfornyelsen
Intervjuene med ansatte i fylkeskommunene tyder på at
midlene i første fase i stor grad er benyttet til kompetansehevingstiltak som
følge av innføringen av fagfornyelsen. Én informant beskrev tilskuddsordningen
som «et verktøy for å innføre fagfornyelsen». Siden det innenfor fag- og
yrkesopplæringen er så mange aktører i skole og arbeidsliv med ansvar for å ta
i bruk nye læreplaner, ble dette sett på som en stor oppgave. En informant i en
annen fylkeskommune fortalte at de ønsker å involvere lærebedriftene mer i
planleggingen framover:
«Det er jo viktig at bedriftene kommer til oss og sier hva
de har behov for. (…) Det er jeg litt opptatt av, at vi skal ikke hele tiden
fortelle hva de har behov for (…) Men vi har helt sikkert ikke jobbet nok med
det heller fordi vi nå har den prosessen med fagfornyelsen og nye læreplaner,
så per i dag så er det nok.»
Utdanningsdirektoratet har utviklet kompetansepakker som kan
tas i bruk til kompetanseutvikling på lokalt nivå. De ansatte i fylkeskommunen
beskriver kompetansepakkene som gode og enkle å ta i bruk. Pakkene støtter opp
under kompetansebehov knyttet til nye læreplaner, og bruken av kompetansepakker
er dermed i tråd med de sentrale føringene om å prioritere kompetansebehov
knyttet til innføringen av fagfornyelsen.
Samtidig synliggjør kompetansepakkene
tydelig spenningen mellom en kompetanseutviklingsstrategi basert på
desentraliserte beslutninger i fylkeskommunene, og innføringen av en nasjonal
reform. I prinsippet er det mulig å tilpasse innholdet i pakkene til lokale
behov, men vårt inntrykk er at dette i liten grad blir gjort.
Felles behov
Flere av de ansatte i fylkeskommunene peker også på felles
kompetansebehov på tvers av fylkeskommunene. Det oppleves som unødvendig at
hvert fylke skal ta kontakt med UH-sektoren eller andre tilbydere for å be dem
lage aktuelle kompetansetilbud knyttet til nye læreplaner. En av informantene
brukte kompetansebehov i elektrofagene som eksempel:
«Jeg ser jo at det er flere skoler som har behov for de
samme tiltakene, og det har vi diskutert i det nasjonale nettverket også, at
det er ikke bare i (vårt fylke) de har behov for programmering innenfor
elektrofagene. Det har de jo i alle fylkene. Så da synes vi det er litt
unødvendig at hvert fylke skal ta kontakt med UH (…) Vi kunne fått én UH til å
lage et opplegg for alle fylker.»
Regionreformen
En annen ytre faktor som har påvirket implementeringen av
ordningen, har vært fylkessammenslåing, og for enkelte av de sammenslåtte
fylkene en kommende oppløsning. For fylkeskommunene som har vært gjennom en
stor omorganiseringsprosess, har det vært arbeidskrevende å finne en ny
arbeidsform med ulike skoleseksjoner som ble slått sammen. En informant fra ett
av de sammenslåtte fylkene sa: «Vi kommer jo sammen med to vidt forskjellige
kulturer på bruk av kompetansemidler.»
Den samme informanten fortalte samtidig at sammenslåingen
hadde fungert bra. Nå er det imidlertid vedtatt at fylket skal løses opp i
2024, noe som har gjort det mer krevende å legge langsiktige planer.
Informanten i en annen fylkeskommune forteller:
«Vi har ikke akkurat hatt fokuset på dekomp (…) Det har vært
mye annet som har rørt seg. Så for oss har det vært om å gjøre å finne raskt
fram til hva vi kunne ha brukt midler på. Det har ikke vært identifisert
gjennom lange prosesser.»
Sitatet er en god illustrasjon på noe vi finner i flere av
fylkeskommunene. Det har vært vanskelig å finne tid til å utvikle langsiktige
planer for kompetanseutvikling samtidig som oppmerksomhet og ressurser har vært
konsentrert om fylkessammenslåing og organisasjonsutvikling.
Koronapandemien
Som følge av koronapandemien var det til dels lange perioder
med nedstenging i samfunnet og på skolene, både i 2020 og i 2021. Enkelte
fylker har vært hardere rammet enn andre, men alle fylkene hadde perioder hvor
skolene var på rødt nivå, med avstandsbestemmelser og digital undervisning.
Samtidig innførte en del bedrifter strenge besøksbegrensninger for å forhindre
smitte. Disse forholdene påvirket implementeringen av ordningen på minst to
måter.
For det første førte nedstengte skoler til at lærerne brukte mye tid på
å tilrettelegge undervisning for elevene, og dermed hadde mindre tid til å
prioritere egen kompetanseutvikling. Én av de ansatte i fylkeskommunen fortalte
at det hadde vært utrolig travelt på skolene, noe som hadde ført til at de
hadde mottatt få søknader fra lærere og skoler om midler til
kompetanseutvikling.
For det andre ble planlagt hospitering satt på vent, selv
etter at en del av de nasjonale restriksjonene ble fjernet. Både for lærere og
elever har det vært vanskelig å få innpass i mange av de lokale bedriftene
fordi bedriftene ikke ville risikere smitte som kunne føre til sykdom blant de
ansatte, med risiko for store økonomiske tap. Pandemien førte dermed til at
både omfanget av og innholdet i kompetanseutviklingstiltakene ble påvirket. Fra
rapporteringen til Utdanningsdirektoratet svarer fylkeskommunene som ikke har
brukt opp midlene fra 2021, at ubrukte midler må ses i sammenheng med
koronapandemien og tiltakene knyttet til denne.
Utfordrende tidspunkt
Formålet med en evaluering er å undersøke virkningene av en
reform, et program eller et tiltak sett opp mot de målene man ønsker å oppnå.
Et overordnet formål med denne evalueringen som helhet er å gi et
kunnskapsgrunnlag for å vurdere om tilskuddsordningene bidrar til en mer
langsiktig kompetanseutvikling som i større grad ivaretar lokale behov.
I denne artikkelen har vi vist at tidspunktet for
innføringen av desentralisert kompetanseutvikling i yrkesfagene har gjort det
utfordrende å realisere målene om lokal forankring. Dette skyldes i stor grad
ytre forhold som fylkeskommunene har hatt liten eller ingen mulighet til å
påvirke, som fagfornyelsen, regionreformen og koronapandemien. Vi har også
påpekt den innebygde spenningen mellom intensjonen om lokal tilpasning og de
sentrale føringene om å prioritere kompetanseutvikling knyttet til innføringen
av nye læreplaner.
I den videre evalueringen vil vi undersøke hvordan denne
spenningen blir håndtert på lokalt nivå, og hvilke konsekvenser dette får for
kompetanseutviklingen i fag- og yrkesopplæringen i årene framover.
Referanser
Andresen, S., Borg, E., Nyen, T. og Tønder, A. H. (2022)
Tilskuddsordning for lokal kompetanseutvikling i fag- og yrkesopplæringen.
Evaluering av ny kompetansemodell. Delrapport 2. Fafo-rapport 2022:19.
Lyng, S.T., Borg, E., Fossestøl, K., Hermansen, H.,
Johannesen, H.S., Lahn, L.-C., Mausethagen, S., Myrvold, T. og Pedersen, E.
(2021). Evaluering av ny kompetansemodell – Temanotat 1: Programteori,
foreløpige funn og videre forskningsspørsmål. AFI-rapport 2/2021.
