Mål- og resultatstyringssystemet i skolen

Dagens mål- og resultatstyring i skolen forårsaker mye uro blant dem som jobber i skolen, både i Norge og internasjonalt. Hva er det som gjør at dette styringssystemet, til tross for sine svakheter, likevel forblir det foretrukne styringssystemet? Er det ønskelig og mulig å utvikle et alternativt styringssystem? Og vil det kunne fungere bedre? Hvilke ideer kan et alternativt styringssystem bygges på?

"Hvilke ideer kan et alternativt styringssystem bygges på?"

Problemstillinger i disse spørsmålene vil bli behandlet i en serie på fem artikler. Den første kronikken har som utgangspunkt at store deler av lærerprofesjonen; lærere, skoleledere, lærerutdanning og utdanningsforskere, erfarer dagens mål- og resultatstyringssystem som en stor hindring for økt kvalitet i skolen mer enn en utvikling av den (Hargreaves og Shirley, 2012).

De påfølgende artiklene er ment å være kritisk reflekterende rundt spørsmålene, i sonen der politikken møter pedagogikken og forskningen/teorien, med mål (!) å bidra til å flytte lærerprofesjonens kunnskap, krefter, energi, engasjement, selvforståelse og selvbevissthet tilbake til vår egen arena, og komme med konstruktive innspill på bedre alternativer til dagens mål- og resultatstyringssystem.

Den store utfordringen for lærerprofesjonen er at et politisk målstyringssystem som ble introdusert allerede i St meld nr. 37 (1990–91) Om styring og organisering i utdanningssektoren, helt siden den gang har fått utvikle seg i en helt annen retning enn den lærerprofesjonen mener at den burde ha gått.

Det nasjonale styringssystemet fikk allerede for over ti år siden navnet Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem (NKVS). Nasjonale prøver er en del av dette systemet. Skoleporten.no er også det; og kartleggingsprøver, eksamensresultater, Elevundersøkelsen, tilstandsrapporter, statlige tilsynsfunksjoner og internasjonale komparative elevundersøkelser som PISA (Programme for International Student Assessment).

På kommune- og fylkeskommunenivå har mål- og resultatstyringssystemet fått betegnelser som Balansert målstyring, Strategisk planlegging, Resultatorientert planlegging, Virksomhetsplanlegging,

Mål- og resultatorientert styring (Åge Johnsen, 2014), og har mange steder utviklet seg til å bli et styringssystem som mer og mer preges av standardisering av undervisningen, samt konkurranse mellom og rangering av skoler, til tross for tydelige og sterke innvendinger fra mange aktører i lærerprofesjonen.

For å bruke en enkel metafor – til nå har lærerprofesjonen måttet kjøre de fleste sakene mot uønsket utvikling av mål- og resultatstyringssystemet på bortebane; eksempelvis i saker som innholdet i ny lærerutdanning, innholdet i framtidens skole, lærervurdering, anonyme rettinger, kjennetegn på kvalitet i utdanningen, og lærerspesialisering.

Utviklingen av et offentlig styringssystem fra gryende etablering av målstyring introdusert i St meld nr. 37 (1990–91) Om styring og organisering i utdanningssektoren fram til i dag, har gått i en annen retning enn det utdanningssektorens aktører, lærerne, skolelederne, utdanningsforskerne og lærerorganisasjonene har villet.

Åge Johnsen, professor i offentlig politikk ved Høgskolen i Oslo og Akershus, beskriver i Magma 6/2005, fagtidsskrift for økonomi og ledelse, at «Resultatstyring innebærer ulike grader av kontroll av underordnede, dokumentasjon overfor overordnede, konkurranse mellom likestilte og innsyn for utenforstående – alt avhengig av hvilket perspektiv en velger å bruke, og hvordan de konkrete styringssystemene er utformet og blir brukt.»

I dag framstår styringssystemet og praktiseringen av det mer og mer som en hard resultatstyring, av systemets kritikere ofte beskrevet som et test- og måleregime. Hvorfor har mål- og resultatstyringssystemet fått mulighet til å bli til det det er?

Til tross for langvarig og massiv motstand i lærerprofesjonen er det norske utdanningssystemet i ferd med å utvikle seg til et test-, måle- og mistillitsregime.

Professor i matematikk ved Norges Handelshøyskole, Jan Ubøe, beskriver målstyringen som «mistillit satt i system» i en artikkel i Aftenposten 30. desember 2015. Det ferskeste eksempelet er Oslo. Avisa Klassekampen kunne 19. februar 2016 avdekke at Utdanningsetaten i Oslo allerede har laget 2770 detaljerte mål som elevene i Oslo skal oppfylle i fagene norsk, engelsk, naturfag, matematikk og fremmedspråk, og at det nå jobbes med å lage flere mål.

Hvorfor brer mål- og resultatstyringssystemet så om seg, når utøverne i skolen er imot det? Ett svar kan finnes i professor i statsvitenskap ved Universitetet i Tromsø, Kjell Arne Røviks teori om tilbud og etterspørsel på organisasjonsutviklingsområdet. Han skriver i Magma 8/2012 at økningen i tilbudet av organisasjonsoppskrifter (eksempelvis mål- og resultatstyring, min anm.), også er drevet av økt etterspørsel, og at «etterspørselen oppstår fordi flere og flere virksomheter, privat og offentlig, utvikler en felles organisasjonsidentitet».

Røviks kjernepunkt i teorien om utvikling av felles organisasjonsidentiteter er at virksomheter som reelt sett er forskjellige (Røvik bruker «faktisk ulikhet» som begrep), transformeres til det Røvik betegner som virksomheter med «opplevd likhet».

Når mange og til dels svært ulike virksomheter likevel utvikler felles organisasjonsidentiteter, vil noen organisasjonsutviklingsideer mer enn andre, få stor oppmerksomhet.

"I et analytisk perspektiv betyr det at skolen som organisasjon blir oppfattet på en måte av politikere og på en annen måte av lærerprofesjonen."

Mål- og resultatstyring som organisasjonsutviklingsidé; i et offentlig perspektiv også betegnet som New Public Management, er en slik organisasjonsutviklingsidé. Den har fått et stort nedslagsfelt fordi politiske nivåer har besluttet at offentlige virksomheter skal kunne identifiseres som likeverdige med virksomheter i privat sektor. I et analytisk perspektiv betyr det at skolen som organisasjon blir oppfattet på en måte av politikere og på en annen måte av lærerprofesjonen.

Ett hovedanliggende i denne artikkelen er at mål- og resultatstyringssystemet har fått utvikle seg fra sin spede begynnelse på 1990-tallet gjennom St meld nr. 37 (1990–91) Om styring og organisering i utdanningssektoren, til det vi i dag kaller  Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem (NKVS), fordi politisk nivå oppfatter skolen som organisasjon tilnærmet lik andre virksomheter, mens lærerprofesjonen oppfatter skolen som et lærende fellesskap mellom skolelederne, lærerne og elevene; forankret i opplæringslovens formålsparagraf, og ganske ulik de fleste andre virksomheter i samfunnet.

Konflikten mellom disse to forståelsene er tydelig, men politikernes orientering mot forståelsen av «opplevd likhet» har siden 1990 vært vinneren. Hvorfor det? Det har ikke vært noen ting i veien med lærerprofesjonens argumentasjoner, deltakelser i debatter, forskningsforankring eller retorikk i saken. Heller ikke engasjementet. Men likevel.

En stor maktteoretiker, den franske sosiologen Pierre Bourdieu, utviklet en teori om hvorfor noen normer og verdier, spilleregler kalte han det, ble foretrukket og vedlikeholdt framfor andre normer og verdier, når ulike syn møttes og bryntes. Hans teori om sosiale felt, symbolsk vold og symbolsk makt danner teorigrunnlaget for det andre hovedpoenget i kronikken.

Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem (NKVS) har gradvis blitt bygd opp av elementer til det det har blitt i dag. Oppbyggingen og sammensettingen kan virke logisk og planmessig, men har trolig litt tilfeldig utviklet seg til det systemet vi har i dag.

Den tilsynelatende logiske og gradvis oppbyggingen av NKVS kaller Bourdieu for «symbolsk vold». Bourdieu beskriver prosessen som «en lang serie instituerende handlinger, … (presentert) … under et skinn av naturlighet».

Uten å gå nøyere inn på den inngående argumentasjonen til Bourdieu, nevnes her at prosessen fram til en ideologi (eksempelvis mål- og resultatstyring, min anm.) er skapt og bygger på mange vilkårlige handlinger og valg, og som i sum ser ut som en serie handlinger skapt ut fra logiske konsekvenser av hverandre.

Langt på vei er utvikling av ideologier basert på symbolsk vold, etter Bourdieus forståelse. Ikke nok med det. Bourdieu ser at måten ideologi brukes på, vitner om at én interessegruppe gjennom kunnskap og kommunikasjon søker å opprettholde et herredømme over andre (Bourdieu, 1996).

Begrunnelsen for dagens mål- og resultatstyringssystem foretrekkes og vedlikeholdes framfor andre systemer fordi et flertall av interessenter (Bourdieu kaller det «aktører» i et sosialt felt) foretrekker de rådende normene og verdien i mål- og resultatstyringssystemet.

"Lærerprofesjonen har bygd sitt engasjement for endring av styringssystemet på politikernes premisser, ikke på lærerprofesjonens!"

Videre, og av minst like stor betydning – kritikerne av systemet går inn i diskusjonene om endringer ved å bruke mål- og resultatstyringssystemets egne premisser som orienteringspunkt, i stedet for å presentere, begrunne og skape et alternativt styringssystem ut fra egne normer og verdier.

Litt brutalt sagt betyr det at lærerprofesjonen har bygd sitt engasjement for endring av styringssystemet på politikernes premisser, ikke på lærerprofesjonens! Lærerprofesjonen har i diskusjonene poengtert hva man er imot, men har ikke nådd fram med hva man da vil sette i stedet! Lærerprofesjonen har ikke lyktes med å få aksept for sine normer og verdier.

Og dette er vår tids store profesjonsutfordring: å presentere og vinne aksept for lærerprofesjonens normer og verdier i et bedre alternativ til dagens mål- og resultatstyringssystem, av hensyn til elevenes læring og danning, og av hensyn til utøvernes yrkesstolthet og status.

Praktiseringen av dagens resultatstyringssystem på kommune-/fylkeskommunenivå er formelt forankret i opplæringsloven.

Paragraf 13–10 sier blant annet at «Kommunen/fylkeskommunen (...) skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte.»

Den statlige styringen er forankret i opplæringslovens paragraf 14-4, som sier: «Departementet kan gi forskrifter som pålegg dei ansvarlege for opplæringsverksemd etter denne lova og dei som mottar slik opplæring, å gi opplysningar og delta i evalueringar og rapportere om forhold som er av betydning for evaluering av opplæringsverksemda som er omfatta av denne lova.»

"Det mål- og resultatstyringssystemet vi har nå, er verken naturgitt, logisk eller det beste styringssystemet."

Opplæringsloven sier derimot ingenting om hva slags former for målesystem på læringsresultater kommune- og fylkeskommunepolitikerne skal bruke.

Det mål- og resultatstyringssystemet vi har nå, er verken naturgitt, logisk eller det beste styringssystemet, men det har fått den dominerende plassen fordi det er stor etterspørsel etter systemet (jf. professor Røviks teori om etterspørsel og ulike virksomheters orientering mot felles organisasjonsidentitet), og fordi de bedre alternativene til målstyringssystemet ennå ikke har blitt utviklet, presentert og vunnet fram.

Dag Hareide, forfatter, tidligere rektor ved Nansenskolen, medlem i utvalget som laget forslag til ny formålsparagraf i opplæringsloven, og mye mer, skrev et viktig debattinnlegg i Aftenposten i mai 2015 om målinger i skolen, om PISA-testen og formålsparagrafen.

Et hovedpoeng i debattinnlegget hans var hvor lite av skolens store samfunnsoppdrag, nedfelt i formålsparagrafen, målinger inspirert av PISA egentlig dekker. Han nummererte 39 substansielle ord, verdier i formålsparagrafen, for å illustrere bredden i skolens samfunnsoppdrag.

"Respekt for menneskeverd og natur, Åndsfrihet, Nestekjærlighet, Tilgivelse, Likeverd, Solidaritet, Demokrati, Likestilling, Vitenskapelig tenkemåte, Engasjement, Skaperglede, Utforskertrang, Medansvar, Medvirkning, Tillit, Krav, Utfordringer, Lærelyst, Etisk handlesett og Miljøbevissthet."

Noen av verdiene han trakk fram fra formålsparagrafen, var elevenes læring og dannelse av Respekt for menneskeverd og natur, Åndsfrihet, Nestekjærlighet, Tilgivelse, Likeverd, Solidaritet, Demokrati, Likestilling, Vitenskapelig tenkemåte, Engasjement, Skaperglede, Utforskertrang, Medansvar, Medvirkning, Tillit, Krav, Utfordringer, Lærelyst, Etisk handlesett og Miljøbevissthet.

Sammen med Kunnskapsløftet er dette kjerneoppdraget til skolen. Dette er hva lærerprofesjonen er grunnleggende opptatt å lykkes med. Dette er det sentrale når man skal forstå uroen i lærerprofesjonen knyttet til mål- og resultatstyringssystemet, og den permanente interessekonflikten mellom politisk nivå og lærerprofesjonen.

Uroen og interessekonflikten mellom styring og læring har blitt grundig dokumentert gjennom bøker som «Kunnskapsbløffen» og «Lærerkoden» av Magnus Marsdal og «Bak fasaden i Osloskolen» av Simon Malkenes.

Svein Sjøberg, professor emeritus ved Universitetet i Oslo, har gjennom debatter og foredrag systematisk vist den internasjonale og nasjonale ensrettingen av mål- og resultatstyringen i utdanningspolitikken som skjer i kjølvannet av PISA-undersøkelsene.

Sandefjord-saken, der de to lærerne ved Haukerød skole, Marius Andersen og Joakim Bjerkely Volden, i stedet for å følge politisk vedtatt detaljstyring av vurderingspraksis på skolene valgte å stå på sine bedre alternativer for vurdering, er kanskje det mest omtalte og konkrete eksempelet på interessekonflikten mellom politisk nivå og lærerprofesjonen.

Mange andre aktører fra både skoleledelse, lærerstand og foreldregrupper har uttrykt skepsis til den økende prestasjonskulturen i skolen som følger av mål- og resultatstyringen. Og det har fra ulikt hold, blant annet fra professorene Sidsel og Einar M. Skaalvik ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), (Skaalvik og Skaalvik, 2013) blitt reist spørsmål ved om den sterke resultat- og prestasjonsorienteringen i norsk skole genererer et økende antall unge med psykiske lidelser.

Samtidig har mange skoleledere og lærere gjennom sine blogger etablert et nettverk av profesjonsblikk på skolens samfunnsoppdrag. I disse bloggene ligger det en betydelig grunnressurs for å skape, presentere og vinne fram med lærerprofesjonens egne normer og verdier i et bedre alternativ til dagens mål- og resultatstyringssystem. «Lærerbloggen» som Martin Johannessen står ansvarlig for, og «Skolevegen» til Camilla G Hagevold er gode eksempler på det.

Lærerprofesjonen, det vil si skolelederne, lærerne, utdanningsforskerne, lærerutdannerne og lærerorganisasjonene, har en formidabel utfordring i å lykkes med å skape, samordne, formidle og vinne fram med profesjonens kunnskap, kompetanse og verdier som grunnlag for et alternativt styringssystem.

Sterke krefter, med interesser både innen økonomi og politikk, vil satse mye på å beholde posisjonen som mål- og resultatstyringssystemet har erobret gjennom utdanningspolitikken, både nasjonalt og internasjonalt.

Nettverk er et nøkkelord om lærerprofesjonen skal lykkes. Bygging av profesjonsfellesskap som lærerprofesjonen selv tar initiativ til på grunnlag av sin selvforståelse, selvbevissthet, erfaring, forskningsforankring, entusiasme, engasjement og utholdenhet, er avgjørende.

Det aller viktigste å holde fast ved i arbeidet med, for ikke å si kampen om, å etablere et bedre alternativ til mål- og resultatstyringssystemet er å tviholde på skolens brede samfunnsoppdrag og at skolen som lærende fellesskap er ulik de fleste andre virksomheter i samfunnet. Initiativet til et bedre styringsalternativ ligger hos lærerprofesjonen!

• Øyvind Sørreime er tidligere rektor og sentralstyremedlem i Utdanningsforbundet

Referanser:
Bourdieu, P. (1996): Symbolsk makt. Oslo: Pax forlag
Hargreaves, A & Shirley, D. (2012): Den fjerde vei. En inspirasjon til endring i skolen. Oslo: Gyldendal Akademiske.
Skaalvik, E.M. & Skaalvik, S. (2013b): Skolen som læringsarena. Selvoppfatning, motivasjon og læring (2. utgave). Oslo: Universitetsforlaget.