Skolenedleggelser i distriktene: Konflikt og samarbeid

Antallet norske grunnskoler har sunket fra 3243 til 2867 i løpet av en tiårsperiode. Fra 2010 til 2016 ble 294 skoler lagt ned. Et flertall (60%) av disse skolene hadde færre enn 50 elever. Skolenedleggelser har lenge vært et brennbart tema i mange distriktskommuner.

Nedleggelsene engasjerer av flere grunner. Det handler om at bygda mister et tilbud, om forskjellig syn på hva som er en god skole, om elever som får en lengre reisevei og om en antatt svekking av lokalsamfunnet. Mange av nedleggelsene møtes med lokal motstand.

Noen steder har lokal mobilisering bidratt til å redde skolen. Hva tenker så de som er ansvarlige for skolesektoren i kommunene omkring dette konfliktfylte temaet? Og hva er viktig for foreldre og andre sentrale aktører?

Bak nedleggelsene av skoler i distriktskommunene skjuler det seg flere prosesser. Noe av det viktigste er at selv om Norge er blant landene med høyest befolkningsvekst i Europa, så har det vært utflytting fra rurale til urbane strøk. Det har ført til forgubbing og færre skolebarn i distriktene. Etter 2009 har imidlertid mye av utflyttingen fra de minst sentrale kommunene blitt oppveid av innflytting av innvandrere. Dette gir tilskudd av barn til skolene. Samtidig opplever distriktene sentralisering og urbanisering. Flere av dem som bor i Distrikts-Norge, bor i dag i tettsteder. Innen skolesektoren skjer det også endringer.

Nasjonale krav til god utdanning krever ressursinnsprøytning i skolene både når det gjelder lærerkompetanse og infrastruktur, noe det kan være vanskelig å få til i kommuner med flere små skoler og få elever. Samtidig er iverksettingen av den nasjonale utdanningspolitikken og organiseringen av skolepolitikken desentralisert til kommunene.

Det er i kommunestyrene bygdeskolens skjebne blir avgjort.

Nasjonal trend: Flere elever og færre skoler

Statistikk fra Utdanningsdirektoratet viser at Norge får flere elever i grunnskolen. I 2015 var det nesten 4800 flere elever enn året før. Den største økningen har vært i Oslo, mens Nordland og Finnmark har hatt nedgang i elevtallet. Når det gjelder skolestruktur, er andelen skoler med få elever gått ned.

Tilsvarende har andelen elever som går på store skoler økt. Gjennomsnittlig elevtall var 218 elever per skole i 2015, noe som var 26 flere enn ti år tidligere. I 2005 var det nesten 1200 skoler med under 100 elever, mens det i 2015 bare var 900 skoler med så få elever.

30 prosent av skolene har under 100 elever, mens under ti prosent av elevene går på slik skoler. På skoler med mindre enn 100 elever er det i snitt elleve elever per lærer. På større skoler er snittet 19 elever.

Spørreundersøkelse i kommuneadministrasjonen

Våren 2016 gjennomførte NIBR en web-basert spørreundersøkelse som ble sendt ut til den ansvarlige for skoletjenester i alle de 351 norske kommunene med færre enn 15000 innbyggere.

Vi fikk svar fra 159 respondenter som utgjør 45% av kommunene og er representativt med hensyn til geografisk spredning, størrelse og innbyggertall. Svarene fra undersøkelsen belyser både erfaringer med skolenedleggelse, grad av konflikt i kommunene, samt hvilke holdninger lokale myndigheter har til disse spørsmålene.

I tillegg til spørreundersøkelsen har vi gjennomført kvalitativt feltarbeid i tre kommuner der skolenedleggelser har vært eller er på dagsorden for å få mer inngående innsikt i prosessene.

Erfaringer med skolenedleggelse

Endringer i skolestrukturen i form av nedleggelser eller sammenslåinger har vært gjennomført eller diskutert i løpet av de siste 5 årene i et flertall (59%) av kommunene som har svart på NIBRs spørreundersøkelse. Imidlertid har ikke alle slike diskusjoner endt med at skolen er blitt lagt ned; i knapt en tredel av tilfellene er en nedleggelsestruet skole blitt opprettholdt. Nesten like vanlig som full nedleggelse er det at skoler blir slått sammen med, eller blir erstattet av en annen skole.

Ifølge våre respondenter er det et stort lokalt engasjement rundt spørsmål om å beholde eller legge ned skolen i norske kommuner (spørsmålene vi stilte dreide seg om den siste skolen som var blitt vurdert nedlagt). Figur 1 viser at lokalpolitikere i de aller fleste kommunene engasjerer seg mye, og både for og mot nedleggelse av skolen. Kommuneadministrasjonene er også aktive, men arbeider nesten utelukkende for at planlagte nedleggelser skal gjennomføres. Skoleledere i kommunen er også mest tilbøyelig til å gå inn for nedleggelse. Foreldre og foreldreorganisasjoner derimot er de fleste steder klart mest engasjert med hensyn til å beholde skolen. Andre aktører som engasjerer seg (lokalsamfunn, lærere, elever og organisasjoner), kjemper også i hovedsak for å opprettholde skolen.

Det store engasjementet fra ulike aktører for og mot nedleggelse bidrar mange steder til spenninger i kommunen. Ifølge kommuneadministrasjonen har debatten om skolenedleggelse i omkring halvparten av tilfellene medført et høyt konfliktnivå; mest i det berørte lokalsamfunnet (37%), men noen steder i hele kommunen (12%). I 40% av tilfellene har det vært diskusjoner og ulike meninger, men lite konflikter. Bare i 13% av kommunene der skolenedleggelser har vært foreslått, har det vært stor grad av enighet om beslutningen. Konfliktnivået ble rapportert å være noe høyere i lokalsamfunn der skolen ble lagt ned eller slått sammen med en annen skole sammenlignet med lokalsamfunn der skolen ble opprettholdt.

Figur 1. Aktører som blir rapportert å ha vært aktive i prosessen henholdsvis for og imot skolenedleggelse (%)

En god prosess blir fremhevet av mange av de ansvarlige i skoletjenesten som viktig for hvordan konflikter rundt skolestruktur blir håndtert. En av respondentene i spørreundersøkelsen vektlegger for eksempel betydningen av at alle får uttale seg og bli lyttet til:

Det vart [...] gjennomført orienteringsmøte i alle skulekretsane der mange politikarar deltok. Det spesielle var at det politiske miljøet på eige initiativ påla seg sjølv å berre lytte til innspela på orienteringsmøta utan å starte nokon diskusjon. Det at alle fekk kome med sine innspel utan at dei vart imøtegått eller motsagt førte til ein svært god prosess. Alle følte at dei fekk kome til orde og kome med innspel og at det då vart lettare å godta resultatet.

Og tilsvarende skriver en annen respondent at

[v]i satte sammen en styringsgruppe med foreldrerepresentanter for fire skoler i flertall, forsynte denne med adm. representanter, ba politikerne om å holde seg i bakgrunnen (det var de enige i) i drøftingsmøtene, og satte på en ekstern konsulent som prosessdriver. Dette ga prosessen stor legitimitet, lite støy og klare konklusjoner som det var lett for politikerne i ettertid å samle seg om. 

Argumenter brukt for og mot skolenedleggelse

Det er flere problemstillinger som blir tillagt stor vekt av ansvarlige for skoletjenesten i debatten. Figur 2 viser at spørsmål som skolestørrelse, fagmiljø for lærere og lærings- og sosialt miljø for elever, samt betydning for kommuneøkonomien fremheves som viktigst. Stor vekt legges også på reiseavstander for elevene. Ikke overraskende gjelder dette særlig i kommuner der en skolenedleggelse vil øke denne betydelig. Foreldrenes ønsker samt betydningen av skolenedleggelse for lokalsamfunn vektlegges ikke i like stor grad, mens øvrige argumenter vektlegges kun av et lite mindretall, som det framgår av figuren.

Figur 2. Argumenter som blir vektlagt i debatten om skolenedleggelse. Andel som svarte ‘stor vekt’ eller ‘svært stor vekt’ (%).

Det må understrekes at svarene peker på hvilke argumenter som var framme i debatten, men ikke hvilke argumenter respondentene selv mener bør tillegges størst vekt. En respondent forteller for eksempel at det i den lokale debatten om skolenedleggelse var et «[v]eldig stort fokus på lokalsamfunn og sosialt miljø» mens det var «[m]indre fokus [på] samspill, læringsmiljø, [og] faglig utvikling» som vedkommende selv er mest opptatt av. Flere antydet også at det hadde vært generasjonsforskjeller i lokalsamfunnet med hensyn til hvilke argumenter som ble vektlagt:

Den "eldre" generasjonen er de som engasjerer seg mest og fremhever lokalskolens betydning for lokalsamfunnet. Følelser er umulig å argumentere mot.

Holdninger til skolenedleggelser

Vi viste over at kommuneadministrasjonen, nærmere bestemt de som er ansvarlig for skolesektoren i kommunene, er tilbøyelig til å engasjere seg for nedleggelse av skoler i tilfeller der dette har vært oppe til debatt. Det er derfor interessant å se i hvilken grad dette gjenspeiler seg i deres holdninger til nedleggelse av skoler. I spørreundersøkelsen hadde vi et batteri av utsagn med argumenter for eller imot skolenedleggelser, og respondentene ble bedt om å svare hvor enige de var i utsagnene. I Figur 3 er søylene for utsagn som gir argumenter for skolenedleggelser farget i grønt, mot skolenedleggelser i lilla, mens mer nøytrale utsagn har oransje søyler.

Figur 3. Holdninger til skolenedleggelser. Grad av enighet med ulike utsagn. Gjennomsnittsverdier på skala fra 1 (helt uenig) til 4 (helt enig). 

Respondentene utviser størst grad av uenighet med utsagn som taler imot skolenedleggelser. Særlig er de uenige i utsagn om at mindre skoler gir bedre sosialt miljø for elevene og at kommunene bør gjøre det de kan for å forhindre skolenedleggelser. Tilsvarende er de mest enige i påstanden om at en større skole gir bedre læringsmiljø for elevene. Samtidig er svarene nyanserte. Respondentene tenderer noe mer mot enighet enn uenighet i et utsagn om at skolenedleggelse kan være negativt for tilflytting til lokalsamfunnet, og de er også delt omtrent på midten med hensyn til om lærere kan gi bedre individuell oppfølging av elevene på mindre skoler. Lengden på skoleskyss ansees å være problematisk kun i et mindretall av kommunene. Det er også verdt å merke seg at et flertall synes kommunen har funnet en god balanse mellom hensynet til skolelokalisering og antallet elever på skolene.    

Tre kommuner berørt av skolenedleggelser

I tillegg til spørreundersøkelsen til kommunene har vi snakket med berørte parter i tre kommuner hvor nedleggelse av skoler ble møtt med protester. Vi har snakket med foreldre, besteforeldre, rådmenn, politikere og ansatte i skolen for å få nærmere innsyn i hva som står på spill. Det spesielle med bygdesamfunn sammenlignet med byen, er at de fleste har mange roller. De er politikere og foreldre, ansatt i skolesektoren og forelder, bosatt i bygda som kan miste skolen og nabo, og noen har selv gått på bygdeskolen. Det betyr at de er berørt av endringene i skolestruktur på flere måter og daglig møter andre som kan ha andre meninger.

Fra kommuneadministrasjoner ble det uttrykt at det på mange måter var lokalsamfunnets oppgave å kjempe for å beholde skolen sin. Det ble sett på som et sunt tegn på en velfungerende bygd.

På den annen side fant vi at i enkelte bygder som mobiliserer aktivt mot nedleggelse, ble det opplevd sterk sosial kontroll og lite rom for å hevde meninger som gikk på tvers av den dominerende oppfatning lokalt. Foreldre som mente at en større skole ville være bra for barna deres, kunne kvie seg for å si det høyt. Enkeltpersoner som hevdet egne meninger som gikk på tvers av gjengse oppfatninger lokalmiljøet, kunne bli isolert og frosset ut. Slik sosial kontroll kan ha sin bakgrunn i at små bygdesamfunn er sårbare og avhengige av felles institusjoner for å fungere godt. Hvis skolen forsvinner, kan det oppfattes som et tegn på at hele lokalsamfunnet står i fare for å forsvinne uansett om dette er tilfelle eller ikke.

Små lokalsamfunn er avhengige av tillit og folkelig oppslutning. For at ikke nedleggelse av skoler skal føre til unødvendige og langvarige lokale konflikter, har lokalpolitikere og skoleadministrasjon lagt fram ulike forslag for å forhindre eller dempe negative utslag:

• Nasjonale eller kommunale veiledende retningslinjer for nedre grense på antall elever og øvre grense på reisetid. Slike retningslinjer kan gi lokalpolitikere, lærere, foreldre og barn forutsigbarhet i skolesituasjonen i deres kommune.
• De lokale partiene bør binde sine representanter i spørsmål om endring av skolestruktur. Da unngår man at enkeltrepresentanter må ta belastningen ved upopulære beslutninger i kommunestyret.

For å fremme dialog med lokalsamfunn og foreldre viste spørreundersøkelsen og intervjuene at kommunen kan legge opp til lokal medvirkning i prosessen før saken kommer til kommunestyret. Hensikten er å organisere fram ulike synspunkter, gi prosessen legitimitet og gjøre det lettere for politikerne å fatte gode beslutninger:

• Folke- eller orienteringsmøter hvor politikernes rolle er å lytte slik at folks forskjellige syn og meninger kan komme fram uten å bli møtt med motargumenter
• Organisering av foreldregrupper med ekstern konsulent som prosessdriver. Politikerne er i bakgrunnen og får anbefalinger å forholde seg til
• Dialogmøter mellom skoleadministrasjon og foreldregrupper for å finne fram til alternative løsninger å enes om

Erfaringene fra de tre kommunene viser at prosesser for å ivareta lokalsamfunnet er helt sentralt. Det er ikke ønskelig for noen parter at små lokalsamfunn mister skolen og samtidig opplever at tilliten mellom folk svekkes. En annen viktig erfaring fra disse tre kommunene er at lokalsamfunnet fortsatt kan være et godt sted å bo selv om skolen blir borte, hvis folk har andre lokale institusjoner der de kan møtes. Dette handler for eksempel om butikk, barnehage og grendehus. Kommunene kan legge til rette for at skolebygningene fortsatt kan brukes som grendehus for lokale lag, foreninger og lokale arrangementer, dersom det er lokalt ønske om det.

Konklusjon

De ansvarlige for skolesektoren i kommunene ser seg selv som en part i konflikter omkring nedleggelse av skoler, og da først og fremst som en pådriver for å legge ned skolen. Både økonomiske og faglig/pedagogiske argumenter blir vektlagt. Samtidig ser de fleste også at skolenedleggelse kan ha negative konsekvenser for lokalsamfunnet.

Et stort flertall mener imidlertid at kommunen balanserer disse hensynene på en god måte. Hvordan andre parter i disse konfliktene vurderer situasjonen, varierer imidlertid mye, noe våre studier i tre kommuner berørt av skolenedleggelser tydelig har vist.

For mange aktører står skolens betydning for lokalsamfunnet og lokalsamfunnets betydning for en god nærskole sentralt. For å bistå lokalpolitikere i slike vanskelige saker etterlyser politikere og administrasjon veiledende retningslinjer for minste antall elever og øvre grense for reisetid, dog med bruk av skjønn der spesielle geografiske forhold tilsier dette.

For å unngå at lokalmiljøer skal rives opp som følge av negative konflikter rundt endring av skolestruktur, viser vår studie at det er viktig med gode prosesser før beslutningene skal fattes i kommunestyrene.

Aadne Aasland og Susanne Søholt jobber ved by- og regionforskningsinstituttet NIBR, Høgskolen i Oslo og Akershus