Fylkesvise mobbeombud ivaretar barna ulikt

I 2018 besluttet regjeringen på initiativ fra Kristelig folkeparti å opprette en nasjonal ordning med fylkesvise mobbeombud. Ordningen er ikke obligatorisk, men alle fylker ble med på den.

Nå har Velferdsforskningsinstituttet NOVA ved Oslo Met, evaluert de to første årene med fylkesvise mobbeombud på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet. Forsker Idunn Seland har vært prosjektleder.

Forskernes oppdrag har vært å undersøke i hvilken grad ordningen sikrer alle barn og unge en likeverdig rett til å oppleve et trygt miljø i skole og barnehage.

– Det å oppleve mobbing kan ha alvorlige konsekvenser for trivsel og psykisk helse. Derfor er det viktig å forebygge og forhindre mobbing allerede i barnehagen, understreker Seland.

Hun sier at selv om mobbeombudene har et nasjonalt mandat, står de forholdsvis fritt til å prioritere oppgaver og de løser dem på litt ulike måter. Dermed blir det vanskelig å slå fast at mobbeombudene gir barn og unge et likeverdig tilbud.

Les også: Jentekonflikter meldes av skolen. Mens guttenes mødre tar kontakt med mobbeombudet

Tar ikke stilling

– Dere konkluderer med at mobbeombudene sørger for bedre involvering av elever og foreldre i saker som angår skolens psykososiale miljø. Betyr det at dere anbefaler at myndighetene viderefører ordningen med fylkesvise mobbeombud?

– Vi som forskere tar ikke stilling til om ordningen bør videreføres. Det er vi heller ikke bedt om å gjøre. Det er opp til politikere og utdanningsmyndighetene å bestemme det. Vi har evaluert hvordan ordningen har fungert i disse to årene, sier Seland.

– Hva mener du om at ordningen er ulikt organisert?

– Vi mener organiseringen bør drøftes videre. Derfor avslutter vi evalueringen med å stille noen spørsmål knyttet til videreføringen. Politikere og myndighetene bør for eksempel vurdere om det er hensiktsmessig at ombudene er plassert i fylkeskommunens administrasjon, et organ uten forvaltningsansvar for grunnskoler eller barnehager, sier Seland.

Hun ser også et behov for å informere elever og foreldre bedre om ombudene og viser til at en rapport fra Deloitte i 2019 har pekt på det samme.

Les også: Færre elever mobbes

Skjerpet aktivitetsplikt

Til tross for flere tiårs innsats for å forebygge mobbing og skape et godt læringsmiljø for barn, svarte seks prosent av elevene som deltok i Elevundersøkelsen i 2019 at de er rammet av mobbing.

Ikke uventet har verken partnerskap mot mobbing, en rekke anti–mobbeprogrammer eller innføring av nulltoleranse mot mobbing klart å utrydde problemet. Men skjerpet aktivitetsplikt er innført, foreldre kan nå melde en sak inn til Fylkesmannen og skoleeier kan ilegges tvangsmulkt.

– I barnehagen har det vært mindre oppmerksomhet om mobbing. Men også her rapporteres det om at barn krenker hverandre og stenger hverandre ute fra fellesskapet, sier Seland.

De fleste mobbeombudene har bakgrunn fra skole og barnehage. Da evalueringen pågikk, hadde 14 av 18 ombud lærerutdanning og praksis fra grunnskole eller videregående skole. Ti hadde erfaring fra skoleledelse. Fire av ombudene hadde erfaring fra barnehage og tre av dem fra PPT. To hadde jobbet hos Fylkesmannen, en hadde vært kommunal oppvekstsjef, en hadde erfaring fra barnevernet, en hadde vært støttepedagog i barnehage og en miljøterapeut i skole. En var utdannet sosialantropolog og en jurist.

Kap 9a: Lærar Jens Vik fekk ikkje lese om skuldingar mot seg sjølv

– En av grunnene til at mobbeombudene jobber litt forskjellig er at de har ulik bakgrunn. Sammensetningen er nå endret fordi noen har sluttet og noen nye begynt, sier Seland.

Nasjonalt og lokalt mandat

Mobbeombudenes oppgave er å støtte og veilede barn, elever og foreldre som opplever at retten til et godt psykososialt miljø i skolen eller barnehagen ikke er godt nok ivaretatt.

I det nasjonale mandatet på fem punkter er oppdraget å arbeide for at elever i grunnskolen og barn i barnehager får ivaretatt sin rett til et godt og trygt miljø fritt for mobbing, vold, diskriminering og krenkelser.

Mobbeombudene skal også legge til rette for forebygging, dokumentasjon, erfaringsdeling og dialog for å motvirke mobbing og krenkelser i skoler og i barnehager.

Djupedalutvalget, som leverte sin rapport i 2015, nevner kort ordningen med fylkesvise mobbeombud som da var til utprøving i fire fylker. Men initiativet til ordningen kom fra fylkespolitikerne.

Djupedalutvalget foreslo at Barneombudet skulle være klageinstans i henhold til nytt kapittel 9A i opplæringsloven. Men innskjerpingen av opplæringsloven førte i stedet til at foreldre som mener skoleledelsen unnlater å følge opp, kan klage til Fylkesmannen. NOVAs rapport viser at flere nå gjør det, men at det er stor variasjon mellom fylkene.

– Mobbeombudene har ikke egne jurister. Hvilken betydning har det?

– Noen ganger har konflikter mellom elever, foreldre og skolen pågått i årevis og blitt fastlåste. Det er en av grunnene til at kapittel 9A ble innskjerpet og det ble innført aktivitetsplikt. Det mobbeombudene forsøker er å løse konflikter på lavt nivå før de havner hos Fylkesmannen eller i rettsvesenet, sier Seland.

I hvilken grad mobbeombudet klarer å bidra til å løse fastlåste konflikter har NOVA–forskerne ikke noen fullstendig oversikt over. Dels fordi slike saker er beskyttet av personvernlovgivingen. I evalueringen forteller imidlertid mobbeombudene selv at de arbeider med mange slike saker.

Les også: Rektor: – 9a har skapt en fryktkultur hos ansatte

Lærere ikke spurt

NOVA-forskerne har intervjuet alle de 18 mobbeombudene for barnehage og grunnskole om hva rollen som mobbeombud innebærer. Mobbeombudene har også svart på en spørreundersøkelse to ganger i evalueringsperioden.

I tillegg er spørreskjemadata samlet inn fra ansatte på leder- og eiernivå i skole- og barnehagesektoren, og fra foreldre og ungdomsskoleelever.

I en egen spørreundersøkelse har foreldre som har vært i kontakt med mobbeombudet, fått fortelle om hva slags forventninger de hadde til mobbeombudet og hvilken hjelp de har fått.

– Lærere spiller en viktig rolle for at elever skal ha et trygt og godt skolemiljø. Hvorfor er ikke lærerne spurt i evalueringen?

– Det er hovedsakelig to grunner til det. Vi hadde opprinnelig en plan om å bruke data fra Lærerundersøkelsen, men det viste seg at svarprosenten der er for lav. Dessuten manglet vi forskningsmidler til å utføre en egen undersøkelse blant lærerne, sier Seland.

Skoleeier mest fornøyd

– Hva er bakgrunnen for at dere har spurt skoleledere og barnehageledere?

– Det er skolelederne og barnehagelederne som har ansvaret for at det gripes inn når de får kjennskap til at et barn ikke har det trygt og godt. Evalueringen viser også at skolelederne og de kommunale skoleeierne har best kjennskap til ordningen om mobbeombud. Skoleeierne er også mest fornøyde, forteller hun.

Barnehageansatte har mindre kjennskap til mobbeombudet og hva ombudet kan brukes til.

– Bakgrunnen for det kan være at opplæringsloven har en detaljert regulering av hva skolen skal gjøre hvis det oppdages at en elev ikke har det trygt og godt på skolen. Skolen er i tillegg strafferettslig ansvarlig dersom det ikke gripes inn når en elev blir mobbet. Et tilsvarende lovverk er det ikke i barnehagen, sier Seland og legger til:

– Vi har også sett tilfeller der mobbeombudene gjør oppgaver som de kommunale myndighetene skulle ha gjort for å følge opp sin lovpålagte jobb i henhold til kapittel 9A. Det kan skyldes at mobbeombudene ikke har satt seg godt nok inn i hvilket støtteapparat som finnes for skoler og skoleeier lokalt og hva de har ansvar for, eller at disse tjenestene ikke gjør det de skal i utgangspunktet.

Nasjonalt nettverk eller organisasjon?

– Hva er grunnen til at ombudene er plassert i fylkesadministrasjonen?

– For mobbeombudene selv og for foreldre som kontakter dem, er det viktig at mobbeombudet står helt fritt og uavhengig fra andre myndighetsorganer. Som ansatte i fylkeskommunen har de ikke forvaltningsansvar for verken grunnskoler eller barnehager. Samtidig kan de da oppleve at de står alene og uten et fagmiljø eller en faglig leder som de kan støtte seg til.

I evalueringsperioden har mobbeombudene for barnehage og grunnskole enten vært plassert under fylkesordfører eller fylkesrådmann. I 2020 ble en tredjedel av mobbeombudene plassert i sentraladministrasjonen. Det skyldes regionreformen som trådte i kraft 1. januar 2020.

– Ordningen er evaluert samtidig med regionreformen. Hvilke problemer byr det på?

– Geografiske og demografiske forskjeller mellom fylkene har betydning. Så i etterpåklokskapens lys mener vi det er uheldig at det ikke ble lagt opp til å finne ut av hvilken organisasjonsmessig betydning regionreformen har. I spørreundersøkelsen og i intervjuene sier samtlige mobbeombud at plasseringen i fylkeskommunen sikrer uavhengighet i stillingen. Samtidig er det flere mobbeombud som forteller om vanskelige arbeidsforhold innad i fylkeskommunen. Flere sier de mangler en faglig organisasjon i ryggen som kan gi dem legitimitet og trygghet i vanskelige saker og at de mangler sosialt fellesskap, sier Seland.

Evalueringen viser også at plasseringen i fylkeskommunen gjør det vanskelig å delta i kommunalt eller interkommunalt forebyggende arbeid, dokumentasjon, erfaringsdeling og tverrfaglig innsats knyttet til det psykososiale miljøet i barnehage og grunnskole.

Samarbeid med videregående

– På hvilken måte har fylkenes geografi betydning for organiseringen?

– I evalueringen spør vi om det bør innføres en norm for hvor mange elever og barnehagebarn det forventes at ombudene skal ha ansvar for. Vi spør også om det er en idé å opprette en nasjonal organisasjon for mobbeombudene og mener det er noe Utdanningsdirektoratet og ombudene bør se på sammen, sier Seland.

Forskerne stiller spørsmål om det bør stilles krav til fylkeskommunen som arbeidsplass og arbeidsgiver og om det bør legges klarere føringer på hvordan mobbeombudene skal rapportere til kommunene, og hvordan kommunene kan følge opp rapporteringen.

– Vi spør også om det i større grad bør legges føringer på hvordan mobbeombudene kan ivareta barns rett til å bli hørt og barns beste i disse sakene, påpeker Seland.

Mobbeombudene har i utgangspunktet ansvar for barnehage og grunnskole, mens elev– og lærlingeombudene har ansvar for videregående skole.

Mobbeombudene er forventet å samarbeide med elev- og lærlingeombudene som allerede finnes i fylkene om det psykososiale miljøet i videregående opplæring. I Viken har de slått seg sammen til en avdeling med seks personer der målet er å se det psykososiale miljøet fra barnehagen til videregående skole i sammenheng. Da blir det lettere å samarbeide om for eksempel skolebesøk, faglige spørsmål, nettverksbygging og i noen grad felles arbeidsrutiner.

Forholdet til Barneombudet

I tillegg til de fylkesvise mobbeombudene jobber også Barneombudet med mobbing. På barneombudets sider finnes det informasjon om bekjempelse av mobbing og barn har mulighet til å stille spørsmål om mobbing.

– I hvilken grad overlapper Barneombudets jobb med arbeidet til fylkesvise ombud?

– Det er ikke noe vi har vurdert i denne rapporten. Men spør du barneombudet og mobbeombudene, så ville du nok finne at det er litt ulike oppfatninger, sier Seland.

Hun viser til at Barneombudet i 2018 ga ut rapporten «God hjelp til rett tid?» Den gjennomgår 222 saker der Fylkesmannen hadde gjort enkeltvedtak etter innskjerping av opplæringslovens kapittel 9A høsten 2017, det vil si det første halvåret etter lovformuleringen trådte i kraft. De fleste sakene dreide seg om elever i grunnskolen.

– Barneombudet har ifølge barneombudsloven et særlig ansvar for å følge med på at lovgivning til vern om barns interesser blir fulgt, og at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med de forpliktelsene Norge har etter FNs barnekonvensjon artikkel 3 og 12 om barnets rettigheter. Barneombudet er derfor opptatt av Fylkesmannens håndheving av opplæringslovens kapittel 9A, sier Selandet

Deloitte laget en rapport om håndhevingen av kapittel 9A i 2019. Den viser at økningen i antall saker som er meldt til Fylkesmannen har vært svært stor sammenlignet med før innføringen av 9A. For noen elever gripes det inn raskere og situasjonen er blitt tryggere. Fylkesmennene sier dessuten fra hvis de mener at skolen har bagatellisert elevens opplevelse av skolemiljøet. Men variasjonene er store og forslagene til hva skolene skal gjøre er generelle.