Ny infrastruktur for lokal kompetanseutvikling − tre viktige utfordringer

I 2017 ble det innført en ny ordning for bruken av de statlige etterutdanningsmidlene til ansatte i skolen. Ordningen ble kalt Desentralisert ordning for kompetanseutvikling (Dekomp) og ble utviklet med bakgrunn i stortingsmeldingen Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen (Kunnskapsdepartementet, 2017).

Et sentralt premiss for tenkningen er at vellykket kompetanseutvikling må bygge på lokale behovsanalyser, at tiltakene må utvikles i et partnerskap mellom skoler, skoleeiere og universitets- og høyskolesektoren.

OsloMet – storbyuniversitetet evaluerer ordningen på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet. I denne artikkelen presenterer vi funn fra evalueringen av ordningen så langt. (Se note 1) Overordnet finner vi at alle aktørgrupper er positive til intensjonen og hovedformålene for ordningen. Vi finner imidlertid tre viktige utfordringer i iverksettingen av ordningen: Det koordinerende organet for ordningen, samarbeidsforumet, fungerer ennå ikke etter hensikten; man har ikke lykkes med å sikre lokal involvering og forankring; og flere universitets- og høyskolesektoren har ennå ikke funnet sin rolle.

En ny organisatorisk infrastruktur

Et viktig grep i den nye ordningen er altså at de statlige etterutdanningsmidlene skal fordeles med grunnlag i lokale kompetansebehov, riktignok innenfor de overordnede føringer og mål for kompetanseutvikling som myndighetene har fastsatt. (Se note 2)

For å få til dette laget myndighetene den nye organisatoriske konstruksjonen samarbeidsforum. Mens man i en periode tidligere fordelte kompetanseutviklingsmidlene direkte til skoleeierne, (Se note 3) skal de nå fordeles av et forum hvor alle relevante aktører er representert, (Se note 4) ledet av statsforvalter og med grunnlag i en langsiktig regional plan. Fordelingen skal skje etter en innstilling fra samarbeidsforumet, men være basert på lokale prosesser, der skoleeiere – i samarbeid eller partnerskap med universitets- og høyskolemiljøer (heretter UH-miljøer) – kartlegger og melder inn sine behov for kompetanseutviklingstiltak til samarbeidsforumet i sitt fylke.

I figur 1 gir vi en oversikt over aktører, arenaer og faser i denne nye infrastrukturen.

Nasjonale myndigheter har hele tiden vært tydelige på at ordningen er under utvikling, og at det vil være behov for å forbedre og justere den etter erfaringer underveis (Prop. 1 S (2016-2017)). En forbedring har vært innføringen av en forskrift for ordningen. Fra januar 2021 ble desentralisert ordning lagt inn i det som har fått navnet «Tilskuddsordning for lokal kompetanseutvikling i barnehage og grunnopplæring», og hvor roller, oppgaver og ansvar er formalisert. (Se note 5)

Utfordring 1: Samarbeidsfora fungerer ikke etter hensikten

Det var statsforvalterne som fikk i oppdrag å etablere og utvikle et samarbeidsforum i sine fylker. Dette var en viktig rolle. Samarbeidsforaene ble beskrevet som «navet» i ordningen og som et nettverk for kapasitetsbygging, utvikling, gjensidig læring – og for planlegging, prioritering og kvalitetssikring av bruken av midlene (Kunnskapsdepartementet, 2017). I forskningen hevdes det at nettverk kan utløse handlekraft, motivasjon og lokal tilpasning som tradisjonell styring ikke makter. Det forutsetter at samarbeidet er basert på et klart formål og på stor grad av likeverdighet og foregår mellom aktører som er gjensidig avhengige av hverandre for å løse komplekse oppgaver. (Se note 6)

Et viktig funn i første del av evalueringen er imidlertid at samarbeidsforumet i liten grad har fungert som det strategiske og utviklende forumet som beskrives i stortingsmeldingen.

I den første perioden skyldtes dette at samarbeidsforumet bruke mye tid på å fortolke, operasjonalisere og finne løsninger på representasjon, mandat og roller. Fylkessammenslåing var en kompliserende faktor mange steder, og først senhøsten 2020 kom de siste fylkesvise samarbeidsforaene på plass, i tråd med den nye fylkesinndelingen.

Samtidig fant vi at mye av det arbeidet som skulle foregå i samarbeidsforaene, som diskusjoner, valg og prioriteringer av behov og tiltak, i praksis foregikk i frivillige regionale kompetansenettverk dominert av skoleeiere. (Se note 7) I tillegg fant vi at de midlene som samarbeidsforumet skulle fordele, i stor grad ble tildelt «pro rata» til nettverkene, for eksempel ut fra antall lærerårsverk. Dette innebar at samarbeidsforumets kanskje viktigste rolle, nemlig å fordele tilskuddsmidler ut fra en samlet og helhetlig vurdering, i liten grad ble utført.

Vi fant også at forutsetninger for velfungerende nettverk i større grad syntes å være til stede i de regionale kompetansenettverkene enn i de fylkesvise samarbeidsforaene. I spørreundersøkelsene til deltakerne i de to foraene skårer kompetansenettverkene høyere på nærmest alle områder, både felles forståelse av målene og oppgave-, ansvars- og rollefordeling og evaluering av arbeidet. Kompetansenettverkene fungerer i større grad som en arena for gjensidig informasjonsutveksling, for å få oversikt over kompetansebehov og for utvikling og læring. Også ledelse − det å mobilisere deltakerne til felles innsats, legge til rette for gode diskusjoner og bidra til å løse uenigheter og konflikter – vurderes å fungere bedre i nettverkene.

En forklaring på den mer positive vurderingen av arbeidet i kompetansenettverk sammenlignet med samarbeidsforum, kan være at kompetansenettverkene har samarbeidet over en lengre periode. En annen forklaring kan være at samarbeidet i kompetansenettverkene oppleves som «lettere», fordi de i hovedsak består av «likesinnede» (skoleeiere som kjenner hverandre fra før), og fordi den utbredte praksisen med «pro rata»-fordeling av midler har bidratt til at vanskelig prioriteringsdiskusjoner har vært unngått. Opplevelsen av at samarbeidsforumet i større grad har vært et organ for «sandpåstrøing» mer enn et reelt nettverkssamarbeid, kan også ha bidratt til disse mer negative vurderingene av samarbeidsforaene.

Den nye forskriften som trådte i kraft i januar 2021, tydeliggjør hensikten med samarbeidsfora og presiserer kriterier som skal ligge til grunn for tildeling av tilskuddsmidler, prioritering av tiltak og rapportering. Fordelingen av midler skal skje i samarbeidsforumet – og være forankret i den langsiktige planen for bruk av midlene i tilskuddsordningen. (Se note 8) Statsforvalterne opplever at forskriften har tydeliggjort deres kontrollrolle.

Fra de kvalitative dataene (Se note 9) ser vi at lokalt nivå (nettverk, skoleeiere og skoleledere) opplever forskriften som en form for sentralisering og byråkratisering som innskrenker handlingsrommet til nettverkene og utfordrer godt fungerende samarbeidsformer. Arbeidsflyten blir dårligere, og det at midlene ikke lenger kan tildeles «pro rata», utfordrer prinsippet om «likhet for alle». (Se note 10)

Det er grunn til å tro at en del av disse utfordringene vil være forbigående. Det vil bli større enighet om en felles forståelse av retningslinjene når det har gått litt lengre tid. Det vil imidlertid være viktig å finne ut hvordan samarbeidsforumet kan bli et tilskudd til, mer enn en fordobling av, et allerede eksisterende samarbeid.

Utfordring 2: Mangelfull lokal involvering og forankring

Et viktig formål med desentraliseringen var å sikre lokal involvering og forankring. Dette var hovedproblemet man ville bidra til å løse med den nye ordningen. I retningslinjene er det presisert at de ansatte i skolen skal involveres i de lokale behovsvurderingene, at prosessene skal fremme kollektive læringsprosesser, og at medbestemmelse skal ivaretas etter hovedavtalen. Representanter for lærerne, det vil si plass- og hovedtillitsvalgte, mener i mindre grad enn andre aktører at disse målene er nådd.

En tredjedel av de tillitsvalgte som besvarte spørreundersøkelsen, oppgir at de ikke har hørt om ordningen. Sammenlignet med andre aktører forholder de seg mer kritisk til tiltakene, om de er relevante, tilpasset skolens behov og fremmer kollektive prosesser. Mens skoleeiere oppgir at de legger til rette for lokal involvering og forankring, og at de er pådrivere og tilretteleggere for lokalt kompetanseutviklingsarbeid, er tillitsvalgte mer uenige enn enige i dette. Det samme mønsteret gjelder medbestemmelsen. Mens skoleeierne og skolelederne mener at de legger til rette for medbestemmelse og involvering av lærerne, er tillitsvalgte mer uenig enn enig i dette. Dette gjør at tillitsvalgte også er mer forbeholdne når det gjelder synet på om ordningen er en god måte å drive kompetanseutvikling på.

Den manglende involveringen og medvirkningen kan ha sin årsak i at ordningen fortsatt er relativt ny, men det vil være kritisk for ordningen hvis ikke dette bedres over tid.

Utfordring 3: Partnerskapet: lovende, men krevende

I praksis er det partnerskapene mellom skolene/skoleeier og høyskoler og universitet som er motoren i ordningen. Partnerskapene har oppgaver i alle faser av tiltaksutviklingen, fra kartlegging og innmelding av prioriteringer til samarbeidsforumet, til planlegging, gjennomføring og evaluering av tiltakene. I retningslinjene presiseres det at også de lokale vurderingene av kompetanseutviklingsbehov skal baseres på faglig dialog med universiteter og høyskoler, og dermed at disse skal tidlig inn i de lokale prosessene. Partnerskapene er ikke bare viktige for å utvikle praksis, men er også viktige for å øke utdanningenes relevans for arbeidslivet. Fra 2022 skal dessuten UH-miljøer som mottar tilskuddsmidler, rapportere om hvordan de har brukt erfaringene gjennom partnerskapet som bidrag til å videreutvikle lærerutdanningene.

Vår evaluering viser at den overordnede vurderingen av samarbeidet er positiv blant ansatte i UH-sektoren, men også blant skoleeiere, skoleledere og tillitsvalgte. Samarbeidet er i tillegg omfattende, ikke bare på skoleeiernivå, men også på skolenivå, og flertallet av skoleeiere og universitets- og høyskoleansatte oppgir at ordningen styrker samarbeidet mellom dem. Dette skjer på tross av betydelige strukturelle og organisatoriske utfordringer i sektoren. Det pekes blant annet på at kompetansen er spredt på mange små enheter og miljøer. Vektleggingen av den akademiske friheten og ansattes ulike syn på hva som er sektorens egentlige oppgaver, i tillegg til kontinuerlige omorganiseringsprosesser, gir også utfordringer i arbeidet med ordningen.

Når det gjelder utfordringer som rapporteres fra lokale aktørers side, ser vi at tillitsvalgte, skoleledere og skoleeiere peker på manglende kompetanse og interesse i UH-miljøene for det lokale nivåets utfordringer og behov, og frustrasjon over bruken av standardiserte løsninger. I tillegg er flere lokale aktører bekymret for at kompetanseutviklingen skal bli mindre treffsikker, når en så stor andel av midlene etter hvert går til UH-sektoren som direkte tilskudd.

Partnerskapet utgjør så langt et av de mest interessante og lovende trekkene ved utviklingen. Samtidig er det betydelig variasjon mellom hvordan ulike universitets- og høgskoleinstitusjoner organiserer seg og møter de endringene den nye tilskuddsordningen innebærer. Denne variasjonen synes å henge sammen med hvorvidt de opplever at det å være med å «forvalte» et tilskudd på vegne av myndighetene, er en oppgave som er forenlig med akademisk frihet eller ikke.

Avsluttende refleksjoner

Våre evalueringer er gjort i en kontekst preget av pandemi, ettervirkninger etter fylkessammenslåinger og innføringen av nye retningslinjer for hvordan ordningen skal iverksettes. Dette gjør at flere av de utfordringene vi skisserer, kan ha sammenheng med oppstartsproblemer eller være av midlertidig art.

Selv om det overordnede bildet er at statsforvalterne, UH-miljøene og lokale aktører er positive til formålet ved ordningen, ser vi flere utfordringer.

For det første er det viktig å se på rolle- og ansvarsdelingen mellom samarbeidsforum og kompetansenettverk. Et viktig spørsmål er hva som er merverdien til samarbeidsforumet, og hvilke strategiske og helhetlige vurderinger som skal ivaretas av samarbeidsforumet, hvilke som ivaretas av nettverkene og/eller partnerskapene, og hva som skal være statsforvalters rolle i dette. En utfordring for nettverkene, hvis de fortsatt skal spille en viktig rolle i ordningen, er at de i så stor grad er skoleeierdominerte. Antakelig bør skoleeierne vurdere å utvide deltakelsen i nettverkene

For det andre ser det ut til at en hovedutfordring fremdeles er å sikre at kompetanseutviklingstiltakene forankres i lokale behov gjennom prosesser som involverer profesjonsfellesskapet ved skolene. Denne utfordringen peker mot skoleledernes, skoleeiernes og kompetansenettverkenes ansvarsområder. Det ser ut til å være et stort uutnyttet potensial i å aktivisere medbestemmelsesinstituttet på den enkelte skole og på kommunalt nivå – men også i de regionale kompetansenettverkene.

For det tredje må partnerskapene, og ikke minst universitets- og høyskolesektoren, i større grad se seg selv som «iverksettere» av tilskuddsordningen. Det betyr at de i tillegg til å problematisere ordningen og betingelsene for å realisere den må ta et medansvar for å utvikle svar på utfordringene i ulike faser av ordningen: fra kartlegging av behov til plan og innstilling, planlegging og gjennomføring av tiltak samt evaluering av tiltak. Dette kan være krevende, særlig i lys av prinsippet om akademisk frihet. Samtidig synes det å være stor variasjon i hvordan ulike miljøer løser spenningen mellom å være «fri» og å være «iverksetter». Disse løsningene bør få større oppmerksomhet.

Noter

1 I tillegg til dokumentanalyser omfatter datamaterialet så langt spørreundersøkelser våren 2021 til 1) alle samarbeidsforaene, 2) alle de regionale kompetansenettverkene, 3) universitets- og høyskolemiljøer som deltar i ordningen, 4) skoleledere i fem casefylker samt 5) et utvalg av tillitsvalgte lærere fra hele landet. I tillegg har vi i perioden våren 2020 til åren 2021 intervjuet saksbehandlere med ansvar for ordningen hos samtlige statsforvaltere, involverte kompetansemiljøer ved fem UH-institusjoner, koordinator for det nasjonale UH-nettverket og representanter for to regionale kompetansenettverk. Vi har også gjennomført observasjoner av møter i referansegruppa for ordningen, samlinger for statsforvalterne, UH-nettverket og møter i samarbeidsfora. Funnene vi presenterer i artikkelen, er hentet fra to av publikasjonene i evalueringsprosjektet (Lyng mfl., 2021 og Fossestøl mfl., 2021).

2 De overordnede sektormålene for grunnopplæringen er fastsatt av Stortinget og er fra 2019: Alle har et godt og inkluderende læringsmiljø; barn og unge som har behov for det, får hjelp tidlig slik at alle får utviklet sitt potensial; de ansatte i kunnskapssektoren har høy kompetanse; alle lykkes i opplæringen og utdanningen.

3 I satsingen Kompetanse for utvikling (2005–2008) var det sentrale grepet nettopp å tildele midlene direkte til skoleeiere.

4 Samarbeidsforum på fylkesnivå skal minimum inkludere representanter for offentlige og private barnehage- og skoleeiere, UH, KS, PBL og lærerorganisasjonene https://lovdata.no/dokument/INS/forskrift/2021-01-26-230

5 https://lovdata.no/dokument/INS/forskrift/2021-01-26-230; https://www.udir.no/kvalitet-og-kompetanse/lokal-kompetanseutvikling/tilskuddsordningene-for-lokal-kompetanseutvikling-i-barnehage-og-grunnopplaring/

6 Se Lyng mfl., 2021 for nærmere beskrivelse av sentrale poenger innenfor dette teoretiske perspektivet.

7 De regionale kompetansenettverkene er samarbeidsarenaer primært for skoleeiere. Disse er i mange tilfeller blitt etablert og utviklet i forbindelse med interkommunale samarbeid og/eller tidligere kompetansesatsinger, ikke minst Ungdomstrinn i utvikling (UiU). Nettverkene er oftest organisert etter geografisk nærhet og har dermed blitt egne «kompetanseregioner» innenfor fylket. Blant virkemidlene som fremheves i Ungdomstrinn i utvikling som de mest vellykkete i evalueringen, var nettopp organiseringen av «lærende nettverk» på skoleeiernivå. I foreløpige føringer for ordningen, som kom i forkant av stortingsmeldingen, ble det vektlagt at organiseringen av arbeidet skulle tilpasses eksisterende lokale strukturer og samarbeidsarenaer for kompetanseutvikling, som for eksempel lokale nettverk og partnerskap. Her ble «lokale samarbeidsfora/nettverk» beskrevet som den sentrale arenaen både for prioritering og fordeling av midler og for partnerskap med UH (Brev fra Utdanningsdirektoratet til Fylkesmennene, 28.02.2017).

8 På direktoratets nettsider utdypes det eksplisitt at samarbeidsforumet kan gi midler til regionale kompetansenettverk såframt kriteriene for tildeling er ivaretatt, men det er ikke anledning til å «fordele midler basert på pro-rata pr. virksomhet, eier eller UH, da dette ikke vil være i tråd med prinsippet om at midlene skal fordeles ut fra lokale behov».

9 Intervjuer og svar på åpne spørsmål i surveyen.

10 Mens skoleeiernes og nettverkenes arbeid preges av at behovsanalyser, tiltak, innstilling og plan skjer samtidig og i lys av kontekstuelle forhold (vurderinger av lokale ressurser, kompetanse i UH, rettferdighetsforestillinger og arbeidet med andre initiativ og satsinger), så oppleves retningslinjene i større grad å kreve en sekvensiell arbeidsform, hvor behovsanalyser sees som forutsetning for en innstilling som skal være forankret i en overordnet plan, samtidig som denne planen skal revideres i lys av innmeldte behov.

Litteratur:

Fossestøl. K., Borg, E., Flatland, T., Hermansen, H., Selma Therese Lyng, S.T., Mausethagen, S. & Myrvold, T. (2021). Lokal kompetanseutvikling. Evaluering av implementeringen av ny tilskuddsordning i grunnopplæringen. AFI-rapport 6/2021.

Kunnskapsdepartementet. (2017). Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen. (Meld. St. 21 (2016–2017). Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-21-20162017/id2544344/

Lyng, S.T, Borg, E., Fossestøl, K., Hermansen, H., Johannesen, H.S., Lahn, L.-C., Mausethagen, S., Myrvold, T. & Pedersen, E. (2021). Evaluering av ny kompetansemodell – Temanotat 1: Programteori, foreløpige funn og videre forskningsspørsmål. AFI-rapport 2/2021.

Om forfatterne

Knut Fossestøl er sosiolog og forskningsleder ved Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) ved OsloMet – storbyuniversitetet. Han er evalueringsforsker og har arbeidet mye med iverksetting av nasjonale reformer og tiltak i ulike sektorer, ikke minst knyttet til arbeids- og velferdsområdet.

Selma Therese Lyng har doktorgrad i sosiologi og er seniorforsker ved Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) ved OsloMet – storbyuniversitetet. Hun forsker på ulike tema innenfor skoleforskning, som psykososialt miljø og mobbing, tverrfaglig samarbeid og kompetanse- og kvalitetsutvikling i skolen. Lyng er prosjektleder for evalueringen av ny kompetansemodell, som OsloMet gjennomfører på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet.