Tverretatlig satsing ble parallelle sololøp

For de fleste barn og unge er det greit at skole er skole, helsevesenet er noe man oppsøker når man har behov for det, og politiet og barnevern er noe de ikke har så mye befatning med. Men noen, såkalte spesielt utsatte barn og unge, opplever så komplekse utfordringer at de er avhengige av at de ulike instansene samarbeider, for at tiltakene skal kunne være effektive. Det kan være barn og unge med rusproblemer, språkvansker, problemer i familierelasjoner, psykiske problemer osv. Det har vært en generell enighet om at et slikt tverretatlig samarbeid er nødvendig. Det kan man lese ut fra diverse stortingsmeldinger, og i 2015 ble det såkalte 0−24-samarbeidet etablert. Dette har vært et samarbeid der seks departementer med underliggende direktorater har samarbeidet i forsøket på å sikre en bedre koordinerte tjenester og en mer helhetlig innsats for utsatte barn og unge under 24 år og deres familier. I tillegg har det vært et mål å utnytte ressursene bedre og bidra til effektivisering av offentlig sektor. 0−24-samarbeidet ble avsluttet våren 2021.

På oppdrag fra 0−24-samarbeidet ble det bestemt at man skulle undersøke kommunenes erfaringer med satsingen på mer tverretatlig samarbeid. Oppdraget ble gitt til en undergruppe i prosjektet, BTS-gruppen (Bedre Tverretatlig Samarbeid), og resulterte i to rapporter som på mange måter er sammenfallende. Den ene rapporten ble utarbeidet av By- og regionsforskningsinstituttet NIBR ved OsloMet og kom for ca. et år siden. Den andre rapporten, «Bedre tverrsektorielt samarbeid om utsatte barn og unge. Funn og anbefalinger om statens bruk av pedagogiske virkemidler», som ble utarbeidet av BTS-gruppen selv, forelå i vår. På et seminar ved OsloMet 14. oktober ble innholdet presentert av to av de som har hatt ansvar for den, Baard Johannessen ved OsloMet/Utdanningsdirektoratet og Elisabeth Holte fra Utdanningsdirektoratet. Tilhørerne på seminaret kunne raskt konstatere at rapporten ikke var noen lystig lesning for de som hadde håpet på et bedre og mer effektivt tverretatlig samarbeid i norske kommuner.

Silostaten

I fremlegget på konferansen fastslår foreleserne at kommunene opplever det samlede tilbudet av statlige virkemidler for å styrke det tverrsektorielle samarbeidet som fragmentert, overlappende og uoversiktlig. De fleste støtte- og veiledningsressursene fra staten er utviklet til bruk i den enkelte sektor, og stimulerer i liten grad til bredt samarbeid mellom tjenestene i kommunen. Virkemidlene oppleves som lite tilgjengelige for kommunene, og kommunene er usikre på hvilke av dem de bør ta i bruk. Virkemidlene er heller ikke godt nok tilpasset kommunenes behov.

Kartleggingen var gjort ved å ta for seg de viktigste midlene som departementer og direktorater har, når deg gjelder å stimulere til tverretatlig samarbeid, betegnet som pedagogiske virkemidler. I en kartlegging av tverrsektorielle støtte- og veiledningsressurser fant man hele 124 virkemidler i direktoratene og KS, mange med overlappende tematikk og målsetting. Det var ganske få av de kartlagte virkemidlene som handlet spesielt om tverrsektorielt samarbeid for utsatte barn og unge, de fleste har bakt inn det tverrsektorielle i et kapittel eller lignende.

Rapporten viste videre at mesteparten av det som finnes av pedagogiske virkemidler utarbeides, forvaltes og kommuniseres av enkeltdirektorater. Dette gjelder også virkemidler som uttrykker en forventning om tverrsektorielt samarbeid. Det betyr at de ulike tjenestene i kommunene har en tendens til å ta utgangspunkt i anbefalingene og føringene fra «sitt» direktorat. Og det betyr at virkemidler som er blitt utarbeidet fra ett direktorat, ikke har gjennomslagskraft i sektorer som ligger under andre direktorater. Når brorparten av virkemidler for tverrsektoriell samordning utvikles av enkeltdirektorater, får kommunene samlet sett mange ulike signaler å forholde seg til.

I framlegget på OsloMet refererer innlederne til kommunenes opplevelse av statens virkemidler. Kommunene beskriver det som om de blir presentert for en kjempestor à la carte-meny med hundrevis av retter. De vet ikke hva de skal velge. De spør hvordan de kan oppnå en samordning på kommunalt nivå når direktorat og kompetansesentre skriver for hver sin sektor.

Ligger spredt på ulike nettsteder

Virkemidlene spriker ikke bare ved sitt innhold, men de er også vanskelige å finne og sammenligne.

I en samtale sier Johannessen at de pedagogiske veilederne ligger spredt på mange ulike digitale nettsteder. Utdanningsdirektoratet har sitt nettsted, Helsedirektoratet og de regionale ressurssentrene har sine. Hvert direktorat og hvert senter har tro på sin egen fortreffelighet, og lagrer på sitt eget domene. Da blir det vanskelig for kommunene å finne frem og vite hvilke tiltak som bør tas i bruk.

Kommunene blir ikke spurt

Kommunene forteller også at nettressurser og veiledere er lite tilpasset dere behov. Det er ikke mange som spør hva kommunen trenger og brukerperspektivet er som regel fraværende i det veiledningsmaterialet som blir utviklet. Ifølge innlederne på seminaret ønsker kommunene å samarbeide med staten for å utvikle virkemidler som kan tilpasses ut fra de lokale forholdene. Men så opplever de at statens veiledere er utviklet uten å lytte til deres behov.

Les også: Behov for samordne samordningen

Kostnader

Når man lager så mye at kommunene ikke klarer å ta det i bruk, når det er både fragmentert og overlappende, så kan man ikke vite om denne bruken av millioner av kroner fører til at barn får mer hjelp. Det man har, er kommunenes rapportering. Det fins ingen undersøkelser som har utforsket hvilken hjelp utsatte barn og unge og deres familier faktisk får.

− Har barn og unge fått et bedre liv ut fra alle disse kronene som er brukt? Det kan vi ikke si sikkert, men med grunnlag i det kommunene selv rapporterer i intervjuer med rådmenn og tjenesteledere, så er det grunn til å tro at man tviler på om hjelpen er kommet helt ut til siste ledd, som er brukeren, sier Johannessen.

Hva kan så gjøres?

Foreleserne ved seminaret ved OsloMet tror forslaget til felles lovgivning om samarbeid og samordning og plikt for kommunene om å samarbeide kan være en god start, men neppe tilstrekkelig til å endre praksis. De mener staten må samordne sine tilbud, blant annet ved at de ulike direktoratene utvikler kurs og veiledere i samarbeid.

− Hvis staten lykkes med å samordne seg, så kan dette være en modell for hvordan kommunen kan jobbe tverrfaglig og tverretatlig, sier Johannessen.

I BTS-rapporten blir det anbefalt at staten må jobbe for å finne fram til kommunenes behov, altså gå fra overstyring til en bottom−up-modell. Og ikke minst må virkemidlene være fleksible nok til at de lar seg tilpasse de ulike kommunenes behov.

Når det gjelder mangelen på oversikt, så råder BTS-rapporten til at det bør lages et felles statlig nettsted der alle kursene og veilederne for kommunene blir presentert. Forfatterne av rapporten tror det da vil bli lettere for kommunene å få oversikt, gjøre vurderinger og velge riktig med utgangspunkt i sine egne behov.