Når OECD tar makten – om det nye, skolepolitiske kunnskapsregime

«Rapporten sier den gir en fremstilling av skolefagenes historiske utvikling. Kanskje er det deler av rapporten jeg ikke har fått, for i den jeg har mellom hendene er historien like sporløst borte som i PISA-prosjektet for øvrig.» Slik ordla jeg meg da jeg i 2014 var invitert av daværende departementsråd i Kunnskapsdepartementet, Trond Fevolden, til å kommentere Ludvigsen-utvalgets første rapport. Ludvigsen-utvalgets hovedrapport («Fremtidens skole» NOU 2015:8) har ingenlunde bidratt til å svekke den kritiske innsigelsen. Om en ikke visste bedre, kunne en tro at norsk skolehistorie begynte med Clemet. Jeg ble i sin tid invitert av Ole Danbolt Mjøs, leder for «Mjøs-utvalget», som forestod Bologna-reformen av universitetene, om å utarbeide en historisk betenkning. Han innså at på det punkt var hans utvalg på gyngende grunn. Min betenkning, «Kunnskapens hus i det norske system», ble langt mer kritisk enn Mjøs hadde tenkt seg, men ble dog trykt som vedlegg til Mjøs-utvalgets rapport («Frihet med ansvar» NOU 2000:14), med et veiledende forord hvor Mjøs presiserte at jeg representerte fortiden – og han fremtiden.

Når jeg i mitt foredrag vektlegger begrepet om kunnskapsregime, ligger det i det en kritisk distanse til et ikke-problematisert, grunnleggende synspunkt i Ludvigsen-utvalget: nemlig at «kunnskap» skal erstattes av «kompetanse» som nøkkelbegrep. Den korte historiehorisont illustreres også her. Høyres skolepolitiske offensiv siden 1980-tallet mot de forutgående tiårs mer eller mindre venstreradikale, hegemoniske ideer, ble som kjent forfektet som et tilbake til kunnskapsskolen. Men denne er, også den, for Ludvigsen-utvalget ferdig fortid. 

Ludvigsen-utvalget er massivt orientert mot det anglo-amerikanske, med OECDs Utdanningsdirektorat som retningsgivende instans. Den tysk-kontinentale, pedagogiske tradisjon er totalt fraværende, slik tilfellet har vært gjennom en årrekke blant de utredende skoleideologer. Det er ganske problematisk i all den stund norsk (og skandinavisk) utdanning siden det tidlige 1800-tall er blitt formet særlig gjennom denne tradisjonen. I en slik kontekst blir det kanskje særlig påtrengende å gi en kort, rekontekstualiserende påminnelse om hva som er vår skolepolitiske egenart, før den høvles helt ned.

Mitt sentrale siktepunkt er via den historiske rekonstruksjon å kaste lys over det nye kunnskapsregime som har tatt form siden 1990-tallet, og som den aktuelle diskusjon om fagfornyelse reflekterer. Min analyse beror på en teori om «kunnskapsregimer». Jeg skal ikke belemre forsamlingen med unødig teoretisk last, kun vise til at min teoretiske verktøykasse i denne sammenheng har fire skuffer: politisk makt, rettslig normativitet, kulturelle verdier og vitenskapelig kunnskap. I dag trekker jeg bare ut to av disse skuffene: politisk makt og vitenskapelig kunnskap. De politiske regimeskifter har i det norske system i bemerkelsesverdig grad vært akkompagnert av kunnskapsmessige skifter. Et politisk regimes identitet er bestemt også av hva slags vitenskapelig kunnskap og hvilke vitenskapelige disipliner som har virket formende. Jeg opererer med tre regimer i det norske system siden 1800-tallet: skolestaten, velferdsstaten, konkurransestaten.

1. Skolestaten 

Alfred Oftedal Telhaug, norsk skolehistories grand old man, har i Grunnskolen som nasjonsbygger (2003) kalt regimet før 1860 «det statspietistiske kunnskapsregime» med teologene som anførende, basert på forordningen for almueskolen av 1739. Pontoppidans katekisme var grunnbok i en skole som hadde den kristelige oppbyggelse som overordnet formål. Skoleloven av 1860 markerte et tidsskille i utdanningspolitikken – overgangen fra kirkeskole til statsskole. Den berodde på en viktig strategisk koalisjon mellom husmannsgutten Ole Vig og embetsmannen Hartvig Nissen. Denne reformkoalisjonen mellom folkelige elite og embetsmannselite bebudet det som skulle bli karakteristisk for det norske skolesystem: en enhetsskole i offentlig regi. Ole Vig formulerte allerede på 1850-tallet den treenighet av motiver som skulle bli bærende for skolen som nasjonsbyggingsprosjekt, altså frem til slutten av 1990-tallet: Det kognitivt-instrumentelle nyttemotiv, en «gavnlig» undervisning, måtte ifølge Ole Vig forenes med det ekspressivt-identitetsdannende, den nasjonale identitet, men med det demokratiske som det overordnede motiv: skolens dannelse som systematisk oppøvelse av «myndige Mænd» til deltakelse i «Landets offentlige Anliggender». 1860 var utdanningens 1814 og 1884 i ett og samme år.

De radikale skolereformer etter 1884 bar Nissens signatur med folkeskolelovene av 1889 og gymnasloven av 1896, hvor Norge med de to hovedlinjer real- og engelsklinje var i europeisk front, kombinerte idealer hentet fra den demokratiske folkelighet og den moderne vitenskapelighet. Avlatiniseringen, som i Norge ble langt mer radikal enn i andre land, var reformens fremste symbolsak. Som det første land i Europa opphevet Norge kravet om latinkunnskap som adgangskriterium til universitetet og innførte i stedet realfag og moderne språk. For noen – dog ikke alle – var dette mer enn radikalt nok. «Skoleloven av 1896 var en reform som antagelig er uten sidestykke i Europas skolehistorie, i alle fall hvis vi ser bort fra revolusjonen i Russland i 1917,» skrev professor Eiliv Skard i tilbakeblikk.

Til denne skolereformen hørte også Nordahl Rolfsens Læsebog for Folkeskolen (1892-95), som skulle «føre de smaa hen til det store vi kalder fædrelandet». Mens det encyklopedisk-kunnskapsmessige med Rolfsens leseverk ble utskilt fra lesebøkene og i samsvar med tidens faglige spesialisering utformet i egne lærebøker i historie, geografi og naturfag, rendyrket Rolfsen det identitetsskapende. Rolfsens lesebok (totalopplag: ca. 9 millioner) var i flittig bruk til inn på 1960-tallet – og var fortsatt et retorisk referanseverk også for 90-tallsreformisten Hernes.

Venstrestaten (1884–1940) var en skolestat: en skolefolkets storhetstid, med markante pedagogiske skikkelser som hørte det offentlige rom til. Om en oppsøker en landsens kirkegård, vil en se at på de høyeste gravstøttene mellom 1910 og 1950 står det gjerne «lærar og kyrkjesongar». Mange av lærerne var forankret i det frilynte, noen i det pietistiske, men fremfor alt var de skolefolk, lærere eller lektorer. Det overordnede for dette skolefolket var samfunnet som et pedagogisk rom. «Læreren må gå i spissen,» som en av dem formulerte det, «ikke som en sunnhetsapostel, men som en sunt utseende gentleman, munter og arbeidsglad, gjennomført renslig og appetittlig.» Men det var en folkelig-demokratisk lærerstand med tidvis autoritære islett, og med avstand til en ekspanderende arbeiderbevegelse. Det karakteristiske var en vending mot det historiske: Den nye nasjonaldemokratiske lærdomskultur fikk tre vitenskapelige tyngdepunkt: språkets historie, litteraturens historie og historiens historie. Et fellestrekk var den treleddede tilknytning: vitenskap, skole, offentlighet. I alle tre disipliner vokste den moderne vitenskapelighet frem i tett samspill med kulturelle og politiske institusjoner. 

Den store universitetsreformen i 1905 var et tilsvar på universitetsnivå til gymnas-reformen i 1896. Den etablerte språklig-historisk og matematisk-naturvitenskapelig embetseksamen, med to bifag og et hovedfag, og innstiftet derved de to vitenskapelige kulturer: den humanistiske og den naturvitenskapelige. Ved denne embetseksamen fikk lektorene en akademisk status tilsvarende den de fikk som gjennomførte embetsstudiene innen jus, teologi og medisin. Studiereformen av 1905 ble i hovedsak stående gjennom hele 1900-tallet frem til Bologna-reformen. Den nære forbindelse mellom gymnas og universitet kan illustreres ved oppbyggingen av det nye universitetsmiljø i Bergen. Fra slutten av 1930-tallet gikk noen av byens fremste lektorer etter endt skoletid til Bergens Museum for å holde sine bifagsforelesninger. To av lektorene ved «Katten», Harald Beyer og Johs. A. Dale, ble begge på begynnelsen av 1950-tallet professorer i litteraturhistorie, med forfatterskap som rommet vitenskapelige avhandlinger, lærebøker for gymnaset og publikasjoner for almenheten.

2. Velferdsstaten 

Arbeiderpartistaten etter 1945 var en velferdsstat preget også av en tredje vitenskapelig kultur: den samfunnsvitenskapelige. Det nye politiske regime var et regime i samfunnsvitenskapelig kledning: en ny statsform med en sterkt utvidet styringskapasitet, festet til nye eksperter og deres kunnskaper. Sosialøkonomene dannet den styringsvitenskapelige avantgarde med sitt Sosialøkonomiske Forskningsinstitutt under Ragnar Frisch, men det var også et annet miljø med et tilsvarende navn: Pedagogisk Forskningsinstitutt under Johs. Sandven. Pedagogikken ble også den en sentral styringsdisiplin i Gerhardsen-epoken, med bl.a. Forsøksrådet som ny, formende reforminstitusjon mellom vitenskap og politikk. Pedagogenes parallell til Frischs økonometri var psykometrien, den nye testpsykologien, som kunne måle objektivt elevenes generelle egnethet («modenhetsprøver»), og derved skulle gi den pedagogiske reformpolitikken et nytt vitenskapelig fundament. Den vitenskapelige ambisjon var å skape en pedagogikk forankret i en positivistisk tro på en enhetsvitenskap med naturvitenskapen som modell. Sandvens testpsykologi var et av skolepedagogikkens viktigste styringsinstrumenter. Dagens OECD-baserte testregime hadde slik en lokal forløper i Sandvens testpsykologi.  

Skolereform var ifølge Helge Sivertsen, den som drev det utdanningspolitiske verket under Gerhardsen, «anvendt vitskap på psykologiens og pedagogikkens område». Utdanningspolitikken var en del av velferdsstatsprosjektet. Ved å ekspandere enhetsskolen «nedenfra og opp» skulle utdanningsinstitusjonene fungere som likhetsskapende instrumenter. Lektorene, gjerne ansett som en elitistisk overlevning fra embetsmannsstaten, ble detronisert og lærerstanden oppgradert. Det skulle vise seg å bli en forbigående oppgradering. «Norsk skole er verdens beste – på tross av lærerne,» kunne Bjartmar Gjerde, skoleminister midt på 70-tallet, fortelle. Det var i Gjerdes ministertid at det tradisjonelle gymnas ble avskaffet under bredest mulige konsensus fra SV til Høyre til fordel for «videregående skole». Få år senere dukket imidlertid gymnaset opp igjen som «alpingymnas», deretter utallige «idrettsgymnas». At det ble etablert en offentlig finansiert ordning for produksjon av sportseliter, forble ukommentert på politisk hold. Ved overgangen til det nye «kunnskapssamfunnet» skulle ikke landet holde seg med noe som kunne ligne en kunnskapselite – en foretrakk sportseliter, underholdningseliter og næringslivseliter.

3. Den nasjonale vending mot konkurransestaten 

Det nye regime som har tatt form siden 1990-tallet – konkurransestaten – ble etablert ved sosialdemokratisk mellomkomst. En ny styringselite, markedsteknokratene, gjerne av sosialdemokratisk herkomst, erobret posisjoner i det politisk-administrative apparat. De offentlige institusjoner skulle trimmes etter modeller hentet fra markedet og det private næringsliv: New Public Management. Fremst blant de sosialdemokratiske markedsteknokratene stod sosialøkonomen Tormod Hermansen. Hermansen-utvalgets utredning («En bedre organisert stat» NOU 1989:5) ble retningsgivende for 90-tallets forvaltningspolitiske reformer. Utredningen er av Torbjørn Røe Isaksen utropt til «New Public Managements moderdokument».   Det tradisjonelle byråkrati skulle erstattes av et målstyrende og kontrollerende revisjonsbyråkrati: «management by numbers». Revisjonseksplosjonen brakte et ekspanderende kontrollapparat med vekt på mål og måling. Maktutredningen fremholdt at det etter hvert sterke gjennomslag for New Public Management og dens målstyring i det norske system – den snakker om «et virus som ha satt seg fast i forvaltningsapparatet» – berodde på en reformkoalisjon av tre grupper: for det første politikere fra skiftende regjeringer (Willoch, Brundtland, Bondevik og Stoltenberg), for det andre ideologiproduserende forskningsmiljøer og for det tredje reformorienterte, «fiskale byråkrater», økonomer i gamle og nye gevanter.

Regimeovergangen til New Public Management fant sted på så vel helsefeltet som på utdanningsfeltet ved sosialdemokratisk mellomkomst. Omformingen av sykehusene til helseforetak, styrt med basis i regnskapsloven, var et initiativ fra Stoltenberg I (2001). På utdanningsfeltet fant overgangen sted noe mer gradvis. Når den skolepolitiske debatten endret karakter på 1990-tallet, skyldtes det fremfor alt én person: Gudmund Hernes. Med «Hernes-utvalgets» innstilling («Med viten og vilje» NOU 1988: 28) ble plattformen lagt for et ambisiøst reformprogram for hele det norske utdanningssystem fra vugge til disputas. Jeg fulgte Hernes ganske tett i hans statsrådstid med dens paroler «Hernes må fjernes!». Jeg prøvde endog å bringe Hernes som ideolog, reformteknokrat og maktpolitiker på én formel: «en krysning av Brofoss, Lenin og Pontoppidan». En ganske tabloid karakteristikk av min yndlingsfiende! Vårt vennskap opphørte noen år, men da vi møttes på Vestlandske Lærarstemne i 1999 i Hernes’ poststatsrådstid (han var da blitt en friere mann og har siden forblitt det), nærmet vi oss hinannen i en gjensidig selvkritisk revisjon.

Alfred Oftedal Telhaug opererer i sin skolehistoriske gjennomgang med et nytt, «nyliberalistisk kunnskapsregime» fra 1980-tallet. Den termen har nok atskillig for seg, men i Telhaugs fortelling ble Gudmund Hernes nærmest en sosialdemokratisk parentes, så også i Francis Sejersteds Sosialdemokratiets tidsalder (2013). I min rekonstruksjon blir derimot Hernes en viktig, tvetydig overgangsfigur som sosialdemokratisk iscenesetter av et postsosialdemokratisk regime med stadig tydeligere nyliberale trekk. Jeg utdyper mitt portrett av Hernes-fasen via tre tema:

● Nasjonsbygging. – Det var klare sosialdemokratiske innslag hos Hernes, bevares, bl.a. ved vekten på den offentlige enhetsskole – den nasjonsbyggende enhetsskolen med KRL-faget som viktig, nasjonalt integrasjonsfag. Reform 94, Hernes’ reform av den videregående skole, og Reform 97 med seksåringsreformen kan sees som en fortsettelse av velferdsstatens utdanningsprogram. Det samme kan også sies om samlingen av alle de regionale høyskoler (98) til ett system av statlige høyskoler (26). Læreplanens generelle del, nedtegnet ord for ord av statsråden selv med Nordahl Rolfsen i bakhodet, var et sjeldent høystemt eksempel på departemental prosa: poeten Hernes oversatt til en rekke språk. På det symbolpolitiske plan var Hernes’ tale identitetsskapende («det meningssøkende menneske», «det integrerte menneske», ETC.).

● Kunnskap – kompetanse. – Hans program var et forsvar for kunnskapsskolen: som et sted å lære. Med utvilsom akademisk tyngde argumenterte Hernes for «back to basics», med vekt på etablert fagkunnskap. Pedagogenes famøse «O-fag» i grunnskolen med dets postmoderne avvisning av vel etablerte kunnskapsdisipliner ble sendt på skraphaugen. Med Hernes kom det inn en ny dimensjon i forhold til tidligere sosialdemokratisk utdanningspolitikk: Universitetene ble rykket løs fra velferdsstatsprosjektet og den sosialdemokratiske kamp mot «elfenbenstårnet». Hernes tok parti for universitetene som akademiske kunnskapsinstitusjoner. Det var en indre, ikke-reflektert motsetning i Hernes’ prosjekt mellom et instrumentelt motiv (få «mer kompetanse ut av befolkningen») og et identitetsskapende motiv (tilegnelse av «felles arv»). Hernes handlet og reformerte som om det ikke skulle være noe spenningsforhold mellom de to motiver. 

● Målstyring. – Hernes ble fanget av tidens målstyringsideologi med dominerende vekt på byråkratisk evaluering og kontroll. Den kom ikke med ham, men han var dens medium, et av dem, og den var ikke fremmed for hans insentivorienterte sosiologi. Hernes søkte å tukte en lærerstand som ifølge statsråden tenkte mer på eget ve og vel enn samfunnets beste. Den måtte holdes i tømme av departementale styringsbyråkrater. Den identitetsskapende lærerpersonlighet skulle etter hvert bli gjenstand for en styring og kontroll i et omfang som hittil hadde vært ukjent i norsk skole, og som var alt annet enn identitetsdannende. Hernes innvarslet slik også «kontrollørenes tid» i norsk skole.

Den norske 90-tallsreformismen hadde en internasjonal kontekst som skulle bli tydeligere ved årtusenskiftet. Hernes’ valg av Astrid Søgnen som statssekretær skulle vise seg meget betydningsfullt: den tvetydige Hernes ble den entydige Søgnen. Hun fikk Reform 94 og Reform 97 som ansvarsområde, siden år 2000 har hun vært utdanningsdirektør i Oslo. Hun ledet «Kvalitetsutvalget», også kalt «Søgnen-utvalget», som med sine utredninger «Førsteklasses fra første klasse» (NOU 2002:10) og «I første rekke» (NOU 2003: 16) la grunnlaget for «Kunnskapsløftet» (LK06) i regi av Kristin Clemet. Hvis en stiller Astrid Søgnen sammen med Petter Skarheim, sekretariatsleder for «Søgnen-utvalget», har en de to mest sentrale (lokale), politikkutformende doldisbyråkrater på utdanningsfeltet de siste par tiår. Skarheim var ekspedisjonssjef i Utdannings- og forskningsdepartementet 1998-2004, leder for utvalget som hadde ansvar for etableringen av Utdanningsdirektoratet (2003-2004), deretter Utdanningsdirektoratets direktør (2004–2016) med innlagt studieopphold som ambassaderåd i OECD (2011-2013). Siden 2016 er Skarheim departementsråd i Kunnskapsdepartementet.

Skolen ble i Søgnens utredninger en «lærebedrift» (gjerne slik: «skole/lærebedrift») med «samfunnsmessig regnskapsplikt» (Søgnens oversettelse av «accountability»). «Kompetanse» var ifølge Søgnen-utvalget «en viktig framtidsressurs», og «Kunnskap» ble akselererende grad erstattet av «kompetanse» også i Søgnen-utvalget – i 2002: «kunnskap» 27 forekomster, «kompetanse» 55, i 2003: «kunnskap» 311, kompetanse 1243. I 2003-utredningen ble Chicago-økonomien Gary Beckers begrep om «humankapital» – «vår viktigste ressurs» – introdusert. Karakterdannelse var på vei ut, nå var det viktig å «kultivere humankapitalen» – et verdimål på nasjonens konkurranseevne. «Lærerne og instruktørene har en nøkkelrolle i dagens kompetansesamfunn fordi skoler og lærebedrifter har et sentralt ansvar for å tilføre samfunnet ny og oppdatert kompetanse. Svært mange bedrifter er kunnskapsbedrifter, og skolene burde derfor være i første rekke blant disse.» «Kompetansesamfunnet» ble det nye mantra i endringsprosessen «fra ‘kunnskapssamfunnet’ gjennom ‘informasjonssamfunnet’ over til ‘kompetansesamfunnet’». Den nyliberale utdanningsideologi ble også Stortingets, slik stortingsmeldingen «Kultur for læring» (2003–2004) dokumenterer: «lærebedrift» (19 forekomster), «kunnskap» (140) og «kompetanse» (532). I den departementale presentasjonen av «Kunnskapsløftet – reformen i grunnskole og videregående opplæring» (2006), nå med SVs Øystein Djupedal som rødgrønn skolestatsråd, var det nyliberale kompetanseperspektivet sementert. Her fantes «kunnskap» kun som «kunnskapsløft» eller negativt som i omtalen av den nye læreplanen («formålet med faget er å gi elevene praktiske ferdigheter i språk, ikke teoretiske kunnskaper om språk»). For øvrig var det bare «kompetanse», eventuelt «kompetansemål», «kompetanseutvikling». Fundamentet var lagt for en OECD-styrt omlegging av utdanningspolitikken basert på kvantifiserbar kvalitet («resultatkvalitet», «prosesskvalitet», «strukturkvalitet»): kvalitet som kan måles og telles.

At den politiske venstreopposisjonen hadde sovet i timen, ga Gjennomslag, Kristin Halvorsens rapport fra Kongens bord, et utilslørt innblikk i. Blant de statsrådspostene SV hadde sett seg ut ved Soria Moria-forhandlingene i 2005, var ikke posten som fornyingsminister, altså den minister som hadde ansvar for New Public Management-reformen. For det departementet hadde SV-ledelsen «glemt å føre opp på lista». «Dette er ikke en statsrådspost partiene har kranglet mye om på Soria Moria. I vektingen mellom tunge og lette departementer regnes dette som et av de lette», fikk vi vite i Kristin Halvorsens rapport fra Kongens bord. Det var en statsrådspost SV fikk uten helt å skjønne hva den skulle brukes til. Men SV hadde ifølge Halvorsen «en god kandidat til jobben»: førskolelærer Heidi Grande Røys, en allround politiker, som gjennom fire år i finanskomiteen hadde vist seg som «den løsningsorienterte bufferen» mellom Lysbakken og Djupedal.

Passasjen gir et interessant – og avslørende – innblikk i SV-ledelsens politiske forestillingsverden. Dette departementet hadde i Victor Normans statsrådstid fra 2001 vært det sentrale ideologiske instrument i den liberalistiske omformingen av det offentlig ut fra New Public Management-ideologien, med fagkunnskapens reduserte rolle i samfunnsstyringen som et nøkkelelement. Maktutredningens beskrivelse av denne moderniseringsideologiens sterke gjennomslag i det norske system fra slutten av 1990-tallet, var åpenbart ukjent for Kristin Halvorsen. SVs kurs virket overhodet påfallende samstemt med denne nyliberale styringsideologien, slik Bård Vegar Solhjell, en av de rødgrønne kunnskapsministrene, nylig bekreftet i en artikkel i Aftenposten: «Eg har hatt gleda av å vere statsråd både for klima og utdanning. På begge felta går debatten om måling og resultatkontroll både høgt og lågt. På klimaområdet har eg ofte drøymt om systemtenking og styringskultur som liknar den Oslo vidgjetne skuledirektør Astrid Søgnen er kjent for.» At Solhjell, nestleder i Fritt Ords styre, i farten hadde glemt at Fritt Ord et par uker tidligere hadde tildelt Fritt Ords honnør til Simon Malkenes, får så være. Uansett forstår vi nå klarere hvorfor denne venstreopposisjonen fra rødgrønn regjeringsposisjon bidro til ukritisk å befeste Søgnen-Clemets OECD-reformisme.

4. OECDs Utdanningsdirektorat 

Frem til 1990-tallet var utdanning et overveiende nasjonalpolitisk anliggende; utdanning var nasjonsbygging og nasjonsbygging utdanning. Det endret seg frem mot år 2000, da utdanningspolitikken tok en komparativ vending: Gjennom et internasjonalt, sammenlignende perspektiv ble de ulike nasjonale systemer vurdert i forhold hverandre og «best practice» utledet. Et nytt, «mykere» styringssystem tok form basert på statistiske data: «governance by comparison».

På politisk nivå ble den nye tematikk: nasjonenes konkurransestat, anslått av Bill Clinton i 1993: Vi befinner oss i en global økonomi, «hvor vi må konkurrere med nasjoner jorden rundt». Konkurranse om å skape de beste rammebetingelser for nasjonenes konkurranseevne for slik å sikre arbeidsplasser og økonomisk vekst. Det avgjørende var en høyt kvalifisert arbeidskraft. Tilpasningen til den nye globaløkonomi ga staten en endret rolle: ikke bare den kompenserende, omfordelende og beskyttende velferdsstat, men mer og mer en konkurransestatlig mobilisering av nasjonens ressurser på arbeidsmarkedet. Nasjonens borgere skulle aktiveres ikke minst via utdanning til å bli produktive, konkurransedyktige aktører: prosjektledere i eget liv. En av dem som gikk i takt med tiden var selvfølgelig Tony Blair med sitt mantra «Education, Education, Education». 

De senere års mest innflytelsesrike utdanningspolitiske premissleverandører har vært transnasjonale organisasjoner som WTO, UNESCO, IMF, EU og fremfor alt OECD med dets økonomer og statistikere. OECD ble opprettet i 1961 for å fremme økonomisk vekst og internasjonal handel. OECD, som i dag består av 36 medlemsnasjoner, er en organisasjon uten legal eller finansiell styrings- eller beslutningsmyndighet. Men det innebærer ikke at OECDs styring er mindre effektiv en tradisjonell styring via det nasjonale apparat. Organisasjonens autoritet er av «epistemisk» art. Dens autoritet beror på kunnskapsproduksjon og politisk-økonomiske konsulenttjenester på høyt nivå. OECD er en internasjonal tankesmie som styrer via politisk-økonomiske analyser og statistiske indikatorer. Det har blitt sagt om OECD at det var tenkt som en «idéutvikler», som gjorde «det utenkelige tenkelig», og som fra sin posisjon skulle kunne si ting nasjonale politikere foretrakk delegert til eksterne aktører, som gjerne ville bli ansett som objektive, uavhengige og nøytrale.

Nøkkeltermer i den nye konkurransestaten med dens ekspanderende utdanningsøkonomisme er «human capital», «employability», «competitiveness», «innovation», pedagogisk gjerne reformulert som «livslang læring» og «kompetanseutvikling». OECD-rapporten «Lifelong Learning» (1996) argumenterte for en radikal fornyelse av hele utdanningssystemet – Hernes’ formel fra «vugge til disputas» ble utvidet til «fra vugge til grav». Avgjørende i den nye «kunnskapsøkonomien» er nasjonenes investering i humankapital og menneskelige ressurser. I Danmark het det «Kundskabskapløbet», i Norge «Kunnskapsløftet». I vitenskapsteorien snakker man om The New Production of Knowledge (M. Gibbons et al., 1994): om en overgang fra «mode 1» til «mode 2»: fra en uavhengig, disiplinforankret grunnforskning til forskning som anvendelsesorientert, transdisiplinær innovasjon. Til dette idékomplekset hører forestillingen om «service-universitetet», i norsk kontekst med en av de utallige Blindern-pedagogene som medium: den gradvise transformasjon av det klassiske universitet til et «service-universitet», til en kunnskapsbedrift, hvor professorenes skal «to a growing degree» fratas makt og innflytelse, og målet er å overføre kontrollen over ressursene «to the administrative leadership of the university on the whole».

I løpet av de siste tiår er OECD blitt den dominerende utdanningspolitiske aktør. (NB. «E» i OECD står for «Economy», ikke for «Education».) OECD så sin primære utdanningspolitiske oppgave i å utvikle et program for måling og testing av ferdigheter og kompetanser. Det var også et program for reform og styring av de ulike nasjonale utdanningssystem, men også en ny begrepsliggjøring av utdanningens innhold og formål, symbolisert ved en forskyvning fra «kvalifikasjoner» til «kompetanser», som knyttet sammen «skills» og «employability». OECDs publikasjon «Investing in Competences for All» (2001) er et sentralt dokument som markerte kompetansebegrepets gjennomslag som pedagogisk nøkkelbegrep. Tradisjonelle pedagogiske begreper som oppdragelse, undervisning, dannelse ble gradvis førtidspensjonert. De premissleverende fag var markedsøkonomi, statistikk og ledelse.

Den sentrale OECD-aktør er OECDs Utdanningsdirektorat, som sprang ut av OECDs «Directorate for Education, Employment, Labour and Social Affairs». I 2013 skiftet det navn til «Directorate for Education and Skills», altså OECDs Utdanningsdirektorat. Navneskiftet ble forklart med den økende betydning av «kompetanser og ferdigheter for arbeidsmarkedet». OECDs utdanningsdirektorat er en meget betydelig aktør i det diffuse landskap mellom vitenskap og politikk, hvor det beskrivende gjerne flyter sømløst over i det normerende. Det er OECDs Utdanningsdirektorat som leder, organiserer og gjennomfører PISA-prosjektet, utviklet på 1990-tallet av den tyske statistiker Andreas Schleicher, som siden den tid har ledet og koordinert prosjektet. Han er siden 2013 er direktør for OECDs Utdanningsdirektorat. Schleicher har vært en varm tilhenger av den anglo-amerikanske utdanningstradisjon, og har aldri lagt skjul på sitt negative syn på den kontinentale tradisjon, ikke minst den tyske, som har vært formende for den skandinaviske tradisjon. Det norske Utdanningsdirektoratet er mer og mer blitt en nasjonallokal filial av OECDs Utdanningsdirektorat. OECDs testregime med PISA-målingene er i løpet av få år blitt den fremste premissleverandør for en utdanningspolitikk for kvantifiserbar kvalitet: kvalitet som kan måles og telles. Norge deltar i dag i mer enn 40 ulike tester, i tillegg til rekken av nasjonale prøver, evalueringer og rapporter i regi av Utdanningsdirektoratet, med Oslo-skolen som den flinkeste gutten i klassen. I PISA-prosjektet har en valgt bort fag som historie, samfunnsfag, kunst og etikk – tradisjonelt sentrale i norsk skole. Hva har en slik vinkling å si for en helhetlig vurdering av skolen, ikke bare den norske?

I et åpent brev til Andreas Schleicher, publisert i The Guardian 5. mai 2014, utformet av to fremtredende amerikanske professorer, signert av en rekke forskere fra en rekke land, ble OECD oppfordret, med henvisning til en rekke negative konsekvenser, til å ta en PISA-pause og gi seg tid til offentlig refleksjon og diskusjon av prosjektet. OECDs utdanningsdirektør avviste forslaget blankt: De påstått negative sidene av PISA var bagatellmessige sammenlignet med de positive.

OECDs Utdanningsdirektorat er blitt kalt et globalt utdanningsministerium med tilnærmet monopol på definisjonen av utdanning i de 65 land som deltar i PISA-prosjektet. Den nye, globale kunnskapseliten fortrenger lokale, nasjonale fageliter – representanter for den kunnskap, for ikke å si: dannelse, som ikke lar seg måle ved en slags naturvitenskapelig metodikk. Disputten omkring det åpne brevet er ikke minst en konflikt mellom ulike kunnskapstradisjoner, også ved det at OECD ignorerer diversiteten, ulikhetene, i de nasjonale utdanningstradisjoner. Det avtegner seg slik en utdanningspolitisk konfliktlinje mellom globale, økonomiske modeller og lokale kulturelle praksiser, mellom globale styringseliter og faglige autoriteter med lokalkulturell forankring. Oppropet er en protest mot et OECD som ikke bare er en utdanningspolitisk rådgiver, men representant for nye makthavere som de nasjonale autoriteter må underkaste seg om de skal bli ansett som legitime, rasjonelt handlende aktører i den nye, globale verden. OECD har fått en bemerkelsesverdig posisjon i den globale utdanning som diagnostiker, dommer og rådgiver i én og samme organisasjon. Politikken vil også på utdanningsfeltet i tiden fremover befinne seg i en slags svevetilstand mellom tradisjonelle, nasjonale maktstrukturer med demokratisk legitimitet og nye globale maktstrukturer uten slik legitimitet.

Gitt OECD-sekretariatets strategiske bruk av PISA-prosjektet, er det underlig i hvor liten grad organisasjonens rolle er blitt gjort til gjenstand for mer inngående analyser. En av de meget få er Simone Bloems Die PISA-Strategie der OECD. Zur Bildungspolitik eines globalen Akteurs (2016). Bloem analyserer bl.a. OECDs bidrag til fremveksten i vårt samfunn av et numerokrati: styring via tall. Tall tilbyr et universelt språk, tilsynelatende objektivt og nøytralt. Ved tall forvandles kvalitet til kvantitet, idet fortolkning kan foregå uten å måtte inkludere sosiokulturell kontekst. Tall virker ordnende, normaliserende – og skaper nye hierarkier. Tallrushet virker styrende på våre oppfatninger, idet tall selv beror på en sosial konstruksjon og virker tilbake på våre forestillinger om den sosiale realitet.

Positivismestriden på 1960- og 70-tallet dreide seg, som Hans Skjervheim påpekte, om den manglende forståelsen for forskjellen mellom teknikk og praksis – «det instrumentalistiske mistaket» med dets reduksjon av praksis til teknikk. Det var i mye en vitenskapsteoretisk strid, som utvilsomt fortsatt er høyst aktuell, også i forbindelse med PISAs ekspanderende testregime. Men denne tematikken har fått en dypere sosiologisk relevans ved kvantifiseringskultusen, den kvantifiserende omforming av den sosiale realitet. Det er forskjell på å regne med andre og regne med andre, påminnet Skjervheim om: «I det første tilfelle så byggjer det på tillit til andre, i siste tilfelle på tillit til mi eiga rekne-evne og min eigen kunnskap.» Det er viktig «at vi ikkje har så stor tillit til kva vitskapen om mennesket kan gjera, at vi heilt missar tillita til kvarandre».

5. Ludvigsen-skolen

De skandinaviske land så seg selv lenge som utdanningspolitiske foregangsland, og påvirket nok OECD-landene mer enn OECD påvirket skandinavisk skoletenkning. Det samme kan ikke sies om Ludvigsen-utvalgets rapporter. Ludvigsen har gått forbeholdsløst ombord i OECDs kompetanseskute. Da jeg i et kapittelutkast til De nasjonale strateger presenterte for Jon Elster den styringsvitenskapelige symmetri mellom sosialøkonomi og pedagogikk, mellom Frisch’ økonometri og Sandvens psykometri, var han hoderystende: «Du kan da ikke stille sammen ‘vitenskap’ og ‘pseudo-vitenskap’!» Jeg mente Elster var litt for streng den gang. Men etter å ha studert Ludvigsen-utvalgets to rapporter, har jeg fått mer sans for Elsters bemerkning.

Skoleinstitusjonen har vært en bærende søyle i det skandinaviske moderniseringsprosjekt med dets velferdsstatlige kulminasjon. Skulle skandinavisk historie gjennom de siste to hundre år sammenfattes i én formel, måtte det være med det den amerikanske sosiolog Talcott Parsons har kalt «the educational revolution». Maktutredninger i offentlig regi – Norge I (1970-tallet), Sverige (1980-tallet), Danmark (omkring 2000), Norge II (omkring 2000) – hører også det til den skandinaviske egenart. Desto mer bemerkelsesverdig er det at disse maktutredninger alle satte parentes om skoleinstitusjonen. I seg selv er vel det uttrykk for den toneangivende statsvitenskaps begrensede blikk – og overhodet en noe nedlatende tilsidesettelse av pedagogikken og den skolepolitiske tematikk fra de hegemoniske samfunnsvitenskapers side. Sten Ludvigsen, som er dekan ved Universitetets Utdanningsvitenskapelige fakultet, har med sin utredning svart tilbake med å late som om de øvrige samfunnsfagene (og humaniora) ikke finnes. 

Ludvigsen-utvalgets mandat var å vurdere «grunnopplæringens fag opp mot krav til kompetanse i et fremtidig samfunns- og arbeidsliv», og utvalget fortsetter i Clemets spor og befester «kompetanse» som universalformel for norsk skole. Hovedrapporten viser seg i visse henseender mer løfterik enn jeg hadde fryktet etter den første rapporten. Utvalgets forslag om «dybdelæring» gjennom større faglig konsentrasjon er utvilsomt prisverdig. Det foreslår også en reduksjon i den lange rekke av kompetansemål, noe som må tolkes som en implisitt kritikk av dagens ekspansive testregime. Utvalget bringer et par viktige, innovative bidrag. Det ene er forslaget om flerfaglighet omkring temaene «bærekraftig utvikling», «flerkulturelt samfunn» og «folkehelse og mestring». Det andre er forslaget om demokrati og medborgerskap. Derved demonstrerer Ludvigsen-utvalget det potensielt produktive i en historisk forankring, for det er via John Dewey og hans Democracy and Education (1916) at utvalget reformulerer et utvidet samfunnsoppdrag for skolen: ikke bare til et fremtidig yrkesliv, men også til et demokratisk samfunnsliv. Strengt tatt var det vel litt unødvendig å ta turen over Atlanteren i den forbindelse. Hadde utvalget vært noe mer fortrolig med sin lokale, utdanningshistoriske kontekst, ville det vært naturlig å gripe tilbake til Ole Vigs demokratiske argumentasjon et par generasjoner før Dewey. Det har vært en paternalistisk tradisjon i norsk skole som har gjort at dette demokratiske motivet egentlig ikke har fått den plass det skulle hatt, heller ikke hos de siste tiårs skolereformatorer. Her har Ludvigsen-utvalget via Dewey gjort potensielt realiserbart et slumrende hovedmotiv ved norsk skole. Et teoretisk forarbeid er gjort – uten at det fremkommer – av bl.a. Lars Løvlie gjennom hans vedvarende studier av demokratisk dannelse siden hans klassiske bok Det pedagogiske argument (1984). Janicke Heldal Strays Demokrati på timeplanen (2011) er derimot med rette angitt blant utvalgets referanser.

Utviklingen av et demokratisk medborgerskap viser til en fruktbar side ved kompetansebegrepet, for demokrati dreier seg ikke bare om å ha kunnskap om demokrati, men også om å utvikle en kompetanse i demokrati: å bli en aktiv samfunnsborger. Like fullt forutsetter oppøvelse i demokrati i fremtidens skole en velfundert kunnskap om demokratiets ordninger. Her svikter utvalget med en overfladisk og lite innsiktsgivende analyse av det demokratiske system og dets begreper og ordninger. Jeg utdyper mitt poeng med denne lille matrisen over forekomst/ikke-forekomst av enkelte nøkkelbegreper og -ordninger i Ludvigsens to rapporter (2014 og 2015):

I Ludvigsens beskrivelse av demokrati finnes hverken «rettsstat», «maktfordeling» eller «grunnlov». «Menneskerettigheter», «ytringsfrihet» og «offentlighet» er nevnt i forbifarten, men da er begrepene jevnt over helt uforklarte. En kan ikke beskylde Ludvigsen for å bedrive «dybdelæring» i denne forbindelse – det dokumenteres rett og slett en pinlig mangelfull innsikt i demokratiets fundamentale dimensjoner. Ved behandlingen i Stortinget ble både utvalgsinnstillingen og regjeringens stortingsmelding korrigert på ett punkt, nemlig om menneskerettigheter. Det ble understreket at «kompetanse om menneskerettigheter» måtte være en sentral del av temaet «demokrati og medborgerskap», og at menneskerettigheter ikke bare handlet om «demokratiet som statsform»: «Det er rettigheter vi har i kraft av å være mennesker, og menneskerettighetenes stilling både i Norge og det internasjonale samfunnet må vektlegges i utformingen av temaet.» De øvrige hullene i beskrivelsen av demokrati (rettsstat, maktfordeling, grunnlov) forble upåaktet også av de folkevalgte.

I den offentlige debatt om Ludvigsen-utvalget har pedagogene stort sett glimret ved sitt fravær. Det sies at det på fagpedagogisk hold på Blindern skal være en betydelig Ludvigsen-skepsis, men man foretrekker visstnok å publisere den i engelskspråklige tidsskrifter, som kanskje leses av en og annen kollega i det store utland. Det bidrar utvilsomt til meritterende tellekant-produksjon, men ingenlunde til en mer opplyst offentlig samtale, som skulle høre til det akademiske samfunnsoppdrag. 

Fra en samfunnsvitenskapelig synsvinkel er Ludvigsen-utvalgets samtidsanalyse ganske bedrøvelig. Utvalget forveksler oppramsing av ord som digitalisering, teknologiutvikling, globalisering med en samfunnsanalyse. I utvalgets samtidsdiagnostiske avsnitt leter en forgjeves etter fenomener som «kapitalisme», «sosialdemokrati» eller «velferdsstat»; «klasser» finnes kun som «klasserom». Samfunnsanalysen er ensidig og monotont formet av utvalgte deler av den senere tids utdanningsvitenskap, ikke minst den anglo-amerikanske, supplert med utallige OECD-dokumenter. Fraværet av alternative synspunkter, som utvalget med fordel kunne ha brynt seg mot, er iøynefallende. Relevant kontinental litteratur, fransk eller tysk, finnes ikke – om en skal tro Ludvigsen-utvalget. En diskusjon av det postnasjonale regimeskifte og dets følger for skoleinstitusjonen ville det ikke ha vært urimelig å forvente fra utvalget, siden dets oppdrag var å analysere de «grunnleggende endringer i Norge og andre vestlige samfunn de siste 20–30-årene». Heller ikke argumentene fra norske kritikere av PISA-prosjektet, så som Svein Sjøberg, finner utvalget grunn til å forholde seg til. At våre folkevalgte politikere anser en så faglig tynn utredning som tilfredsstillende for en radikal omkalfatring av innholdet i norsk skole, er foruroligende. 

Da de første PISA-resultatene forelå i desember 2001, rykket utdanningsminister Kristin Clemet umiddelbart ut: «Norge er en skoletaper. Hermed er det solid dokumentert. Dette er skuffende, nesten som å komme hjem igjen fra et vinter-OL uten en eneste norsk medalje. Og denne gangen kan vi ikke skylde på at finnene er dopet.» «PISA-sjokket» legitimerte en lang rekke reformer fra «Kunnskapsløftet» til Ludvigsens «Fremtidens skole», akkompagnert av et ekspanderende testregime. «PISA 2015: Stø kurs» viste at Norge 15 år senere lå på omtrent samme nivå som i 2001, altså det europeiske hovedfeltet, når det gjelder de tre fagene som blir testet (lesing, matematikk, naturfag). «De gode resultatene er takket være Kunnskapsløftet», kunne kunnskapsminister Torbjørn Røe Isaksen fortelle – nå var det bare om å gjøre å holde «stø kurs». Som Svein Sjøberg har bemerket: «Da de første PISA-resultatene kom for femten år siden, skapte en Høyre-statsråd krise og panikk. I år er resultatene omtrent de samme, men nå feires dette som en suksess av en annen Høyre-statsråd.» Det hører til denne historien at Norge siden 2001 har gjennomført seksåringsreformen og derved økt skoleløpet med ett år, og har brukt millioner på millioner på reformer og tester. 

Et sentralt punkt i Ludvigsen-utvalget er «fagfornyelsen». «Mange har sin rot i etablerte vitenskapsfag, men det er ikke bare de tradisjonelle vitenskapelige disiplinene som kan sette premisser for valg av innhold i skolen i fremtiden. Skolefagene er historiske og kulturelle konstruksjoner som velges og formes i prosesser der samfunnsmessige endringer, politiske ambisjoner og pedagogiske hensyn spiller vesentlige roller. Dagens fag, fagområder og kompetanser er bare én av flere mulige måter å ordne innholdet i skolen på. Utvalget vil vurdere om faginndelingen bør endres, hvilke fag som kan omgrupperes, om enkeltfag og fagområder bør ut til fordel for nye eller styrking av eksisterende fagområder.» Det blir med slike lettvinte vendinger uten nærmere historisk-teoretisk analyse av den etablerte fagorden. Utvalget beveger seg i takt med sin tid, ikke minst sin norske samtid og dens parole «alt det gamle vi med jorden jevner». I «Fremtidens skole» foreslås «valg vi som samfunn bør ta om kompetanser for fremtiden og fornyelse av fag». I Ludvigsen-utvalget er det bare fremtid, en historieløs fremtid, eller som Reinhart Koselleck, en av det 20.århundres fremste historiske teoretikere, ville ha sagt: kun «forventningshorisont», uten «erfaringsrom». Det vitner om en mangelfull, amputert forståelse for det norske system og dets overleverte kunnskapsorden. Parallellen til Ludvigsens fagfornyelse i form av fraflytting fra veletablerte, faglige tradisjoner, er i den seneste tid dokumentert i Aftenpostens føljetong om fraflytting av 10 historiske praktbygg i Oslo, gjennomgående på basis av overfladiske, kulturløse utredninger uten fortid – kun fremtid. Det dreier seg om offentlige hus bygget spesielt for sine formål; de fraflyttes uten tanke for hva de forlatte bygg nå skal brukes til. I stedet reises det en rekke, tidsmessige nybygg av hensyn til «et fremtidig samfunns- og arbeidsliv». 

Parallelt med den styringsøkonomiske invasjonen av utdanningsfeltet har det i senere år vært en dannelsespedagogisk motstrøm. Torbjørn Røe Isaksen hadde som kunnskapsminister utvilsomt sans for denne motstrøm uten at han evnet å gjøre den til reell skolepolitisk motkraft. Det er uansett noe oppløftende i det at pedagogene, en del av dem, kan synes å ville utfordre det mer eller mindre nyliberale, styringsøkonomiske hegemoni. Det peker mot en ny samfunnsstrid på det pedagogiske felt med en spenningsfylt konstellasjon mellom det transnasjonale og det nasjonale, men også på tvers av denne konfliktlinje. Den skandinaviske samfunnsmodell har med nasjonale variasjoner sin særegne pedagogiske kultur, med institusjoner og tradisjoner som bør artikuleres før de homogenisert bort – og deres mest bærekraftige elementer er høvlet ned. Det forutsetter en selvrefleksjon blant pedagoger, men ingenlunde kun blant dem, med fortellinger som ikke uten videre er sammenfallende med tidens hegemoniske, transnasjonale fortellinger.

Vi burde overhodet unne oss en noe videre horisont også i utdanningspolitikken enn den flate tilpasningsreformisme – den var lenge systemfremmed i norsk sammenheng. Studiet av norsk historie siden det tidlige 1800-tall gir et nærmest overveldende inntrykk av en ambisiøs reformisme: den vedvarende evne til å integrere tidens krav ved å gi tiden sitt stempel. Handlingsideologene opptrådte med tanker, ideer og strategier, ikke under betingelser de selv hadde valgt – de var gitt ved tradisjonens føringer og situasjonens fordringer. Men de tolket sin tid og evnet å gi utviklingen en retning. Det var fordi de var handlende subjekter med en ambisjon: å omforme ideer til institusjonelle realiteter. Det er et gyldig perspektiv også i en kontekst med en spenningsfylt konstellasjon mellom det nasjonale og det postnasjonale. Om vi skal tro økonomiprofessor Kalle Moene, så er den skandinaviske samfunnsmodell den beste av alle mulige verdener. Ifølge en rapport som for en tid tilbake ble lagt frem på det økonomiske verdensforum i Davos – et miljø som skulle stå OECD nært – befinner Norge på topp i verden med den høyeste levestandard og det beste land å leve i. Hvis det faktisk er slik, hvorfor spiller ikke dette forhold en mer fremtredende, premissleverende rolle i reformdiskusjonene om skolen? Hva har vi å lære verden ut fra det som også internasjonalt anses som en systemets suksesshistorie? Hvorfor er ikke et slikt perspektiv like vesentlig som den evinnelige OECD- og EU-produserte frykt for «lagging behind»?