Kraftig fall i rapportering av spesialavdelinger

I 2012 kartla Utdanning omfanget av elever som har fast tilhørighet i spesialgrupper og spesialskoler. Det eksisterte da ikke noen god oversikt på området, og kartleggingen baserte seg på de 479 skolene som gjennom Grunnskolens informasjonssystem (GSI) hadde rapportert inn en fast avdeling for spesialundervisning (forsterket avdeling).

Kartleggingen viste at over 5.000 grunnskoleelever tas ut i spesialgrupper og spesialskoler i størstedelen av skoletiden. Det var dobbelt så mange elever som da de statlige spesialskolene ble lagt ned for over tjue år siden.

- At omfanget er så stort, er rystende. Og ved ikke å registrere det skikkelig, kan myndighetene late som om det ikke finnes, sa forsker og professor i psykologi, Terje Ogden, til Utdanning i forbindelse med saken.

100 avdelinger "forsvant"

Tallet på antall elever i slike faste avdelinger kan anses som et mål på hvor inkluderende den norske skolen er. Jo færre elever i slike spesialgrupper og spesialskoler, jo mer inkluderende fremstår den norske skolen.

I fjorårets GSI-rapportering hadde over hundre slike faste avdelinger plutselig forsvunnet ut av statistikken på bare ett år. Utdanningsdirektoratet uttalte da at de ville «gå en ekstra runde på dette neste år».

I årets GSI-rapportering er det 348 skoler som rapporterer en fast avdeling for spesialundervisning, og antallet elever i slike avdelinger er nå 3969, ifølge GSI. Det er over tusen færre elever sammenlignet med Utdannings kartlegging for to år siden. 

- Må se tallene i sammenheng

Avdelingsdirektør på statistikkavdelingen i Utdanningsdirektoratet, Kjetil Digre, skriver i en e-post til Utdanning at de har gjort flere grep i årets rapportering for å forbedre denne statistikken. Blant annet er fylkesmennene bedt om å ta dette spesifikt opp med kommunene i forkant av GSI-innsamlingen, og Utdanningsdirektoratets etterkontroll av tallene førte til en økning på 200 elever i faste avdelinger. 

Det utfyllende svaret fra Utdanningsdirektoratet er i bunn av saken.

Skoler som førte opp en fast avdeling forrige skoleår, men ikke i år, har gitt flere forklaringer på det.

- At avdelingen er nedlagt eller flytta, at de ikke har elever i fast avdeling dette skoleåret, at det var en feil at de førte elever i fast avdeling i fjor eller at elevene er ført på alternativ opplæringsarena i stedet for fast avdeling dette skoleåret, skriver Kjetil Digre i en e-post til Utdanning. 

Et eget felt i GSI-skjemaet handler om «alternativ opplæringsarena». Det gjelder elever som er utplassert én eller flere dager i uken utenfor ordinær opplæring.

- I veiledningen til GSI har vi presisert at elever i fast avdeling for spesialundervisning ikke skal føres her. Det betyr at elevene som er registrert på alternativ opplæringsarena kommer i tillegg til elever i fast avdeling. Disse to feltene bør altså sees i sammenheng hvis en ønsker et samlet tall for elever i segregerte tilbud. Til sammen utgjør dette 5278 elever, et tall som ligger tett opptil tallet Utdanning har referert til tidligere, skriver Digre.

- Nedgang i spesialundervisning

Han påpeker også at det har vært en generell nedgang i antall elever med spesialundervisning.

- Vi kan heller ikke se bort fra at den oppmerksomheten som har vært på dette kan føre til at skolene har endret praksis for faste avdelinger for spesialundervisning, skriver Digre.

Han mener man må se alle de forskjellige GSI-dataene på dette feltet i sammenheng.

- GSI inneholder store mengder data, og vi klarer ikke å fange opp alle eventualiteter og detaljer. Vi mener likevel at tallene for fast avdeling og alternativ opplæringsarena, sammen med spørsmålene om organisering av spesialundervisningen, til sammen gir en god indikasjon på omfanget av elever i segregerte tilbud, skriver Digre.

Fire eksempler og svar

Flere kommuner og skoler har vært usikre på hvilke elever som skal regnes som å ha fast tilhørighet i en fast avdeling for spesialundervisning. Utdanning forela fire konkrete eksempler til Utdanningsdirektoratet for å få deres vurderinger. Her er hva Utdanningsdirektoratet svarte:

SVAR: «Det er skolene selv som kjenner helhetsbildet, og som dermed har best grunnlag for å gjøre disse vurderingene. Vi må derfor gjøre våre vurderinger på et generelt grunnlag. I tilfellene nedenfor legger vi til grunn at elevene har et enkeltvedtak om spesialundervisning.» 

Eksempel 1: To elever registreres som en del av ordinærklassen fordi de tilbringer rundt 40 prosent av tiden i ordinærklassen. Resten av tiden (60 %) tas de ut med egen lærer og driver med alternative opplegg. De er en dag på gård, to halve dager i et eget bygg rett utenfor skolens område hvor de får intensiv undervisning i grunnleggende ferdigheter, og de resterende tre dagene er de delvis i klassen og delvis på eget grupperom med helt egne opplegg. Skal skolen rapportere inn at de har elever med fast tilhørighet i avdeling for spesialundervisning? 

SVAR: «Her ville vi anbefalt skolen å føre elevene på alternativ opplæringsarena. På organisering av spesialundervisning bør elevene føres i grupper på 2-5 elever.» 

Eksempel 2: Fem elever med store atferdsproblemer går i ordinær klasse, men tas ut en del av tiden i egne opplegg på eget grupperom (rundt 30 % av tiden). I tillegg tas de helt ut av skolen i perioder på tre uker av gangen hvor de tilbringer skoletiden på et eget hus en mil unna skolen. Her har de noe teoriundervisning, men bygger også båt, jobber i skogen etc. Disse treukersperiodene foregår tre ganger i året. Skal skolen rapportere dette som fast tilhørighet i avdeling for spesialundervisning?

SVAR: «Graden av segregering vil delvis fanges opp av at elevene føres i grupper på 2-5 elever på organisering av spesialundervisning. Vi ville ikke vurdert det slik at de skal føres på fast avdeling ut fra informasjonen som legges fram her. Dersom elevene tilbringer så mye tid at det tilsvarer mer enn en gang i uka gjennom et skoleår, bør de føres i alternativ opplæringsarena.» 

Eksempel 3: Ti elever som sliter med sosioemosjonelle vansker er en til tre dager i uka på en egen avdeling som ligger et annet sted i byen enn den ordinære skolen. Noen av elevene er her tre dager i uka i et halvår, andre er der en dag annenhver uke. Neste halvår er de ti elevene tilbake i ordinær klasse, mens en annen gruppe på ti elever tas inn. Det er imidlertid mulig å få flere opphold på denne avdelingen etter hverandre. Alle disse elevene kan sies å være minst 50 prosent av tiden i ordinær klasse. Er dette fast tilhørighet i avdeling for spesialundervisning?

SVAR: «Her må skolen ta en skjønnsmessig vurdering på om dette kan sies å være en fast løsning. Dersom de anser det som en tilnærmet fast ordning for en elev, bør eleven føres på fast avdeling.» 

Eksempel 4: En skole har fire elever med forskjellige «lette» utviklingshemminger. De tilbringer mye av tiden i klasserommet med egen assistent, men de har også et eget fast rom hvor de tas ut ca 50 % av skoletiden. De er med på enkelte skoleturer og friminutt, men gjennomfører ikke prøver og eksamen som de andre elevene. De har også egne treningsopplegg utenfor klassen som er langt unna å være «ordinær undervisning». Skal skolen rapportere dette som en fast avdeling for spesialundervisning, eller har elevene ikke «fast tilhørighet» i egen avdeling fordi de er 50 prosent av tiden i klasserommet?

SVAR: «Dette er også et grensetilfelle, for det er vanskelig å si hva som er hovedtilhørigheten. Er dette en fast organisering gjennom hele skoleåret, bør det føres som fast avdeling.» 

Her er Utdanningsdirektoratets utfyllende svar på Utdannings spørsmål:

UTDANNING: Har Utdanningsdirektoratet, som lovet, tatt «en ekstra runde» på dette før årets GSI-rapportering? I så fall, hva gjorde dere?

UTDANNINGSDIREKTORATET: Vi har tatt opp dette i en egen faggruppe for GSI som består av representanter fra Fylkesmannen, KS, SSB og Udir og informert om problemstillingen på en samling for fylkesmennene i september, før årets innsamling startet. Vi ba fylkesmennene ta opp dette med kommunene og sjekke dette ekstra godt i kvalitetssikringen, slik at føringene ble riktige.  

I vårt eget arbeid med kvalitetssikring i etterkant av rapporteringen, var det fast avdeling vi brukte mest tid på å sjekke. Alle skoler som hadde fast avdeling i fjor, men som har oppgitt at de ikke har det i år, har fått opp en automatisk kontroll under innsamlingen, hvor de har måttet svare på hvorfor dette har endret seg. Det samme gjelder skoler der andelen spesialundervisning er veldig høy. De som ikke ga en god forklaring på disse kontrollene, ba vi fylkesmennene sjekke opp igjen. I løpet av denne kvalitetssikringsrunden økte elever i fast avdeling fra 3777 til 3969. 

61 skoler førte 525 elever i fast avdeling forrige skoleår, men har oppgitt at de ikke har elever i fast avdeling dette skoleåret. 17 av disse skolene (som hadde 362 elever) er lagt ned. Skoler som har oppgitt at de ikke har elever i fast avdeling i år gir bl.a. følgende forklaringer på at de ikke har ført elever i fast avdeling: at avdelingen er nedlagt eller flytta, at de ikke har elever i fast avdeling dette skoleåret, at det var en feil at de førte elever i fast avdeling i fjor eller at elevene er ført på alternativ opplæringsarena i stedet for fast avdeling dette skoleåret.

Det er til sammen 37 skoler som har ført elever i fast avdeling for første gang i år. Disse har til sammen ført 498 elever. 16 av disse skolene var ikke i drift forrige skoleår. 

Vi har også et eget felt i GSI-skjemaet om alternativ opplæringsarena for elever som er utplassert én eller flere dager i uken utenfor ordinær opplæring. Dette kan være opplegg knyttet til friluftsliv, kantinedrift m.m. I veiledningen til GSI har vi presisert at elever i fast avdeling for spesialundervisning ikke skal føres her. Det betyr at elevene som er registrert på alternativ opplæringsarena kommer i tillegg til elever i fast avdeling. Disse to feltene bør altså sees i sammenheng hvis en ønsker et samlet tall for elever i segregerte tilbud. Til sammen utgjør dette 5278 elever, et tall som ligger tett opptil tallet Utdanning har referert til tidligere.  

Feltene om organisering av spesialundervisning er også relevante å se i sammenheng med fast avdeling og alternativ opplæringsarena. Her har vi også gjort noen mindre endringer for å fange opp hvor mange som får spesialundervisning i (den ordinære) klassen og hvor mange som får den enten alene, i grupper på 2-5 eller i grupper på 6 eller flere. Ut fra disse tallene ser vi at av 50 977 elever med enkeltvedtak om spesialundervisning er det 14 092 elever som får spesialundervisningen hovedsakelig i (den ordinære) klassen. Det betyr at resten av elevene med spesialundervisning hovedsakelig får denne utenfor (den ordinære) klassen. 

Vi har altså gjort noen grep fra i fjor til i år, men vi vil fortsette å jobbe videre med å forbedre statistikken på dette. Det er også verdt å merke seg at det har vært en generell nedgang i antall elever med enkeltvedtak om spesialundervisning fra 52 723 elever forrige skoleår til 50 977 elever inneværende skoleår. Vi kan heller ikke se bort fra at den oppmerksomheten som har vært på dette kan føre til at skolene har endret praksis for faste avdelinger for spesialundervisning.  

UTDANNING: I fjor svarte dere at dere ikke hadde noen konkret definisjon av hva «fast tilhørighet i avdeling for spesialundervisning» faktisk betyr. Har Utdanningsdirektoratet kommet opp med en mer konkret definisjon, eller er rapporteringen fortsatt avhengig av hvordan hver enkelt skole tolker begrepet «fast tilhørighet»?

UTDANNINGSDIREKTORATET: Det finnes ingen klar definisjon. Dersom skolene er i tvil om hvordan de skal føre elevene, kan de få råd fra sin kommune. Kommunene kan få råd og hjelp fra fylkesmennene, som igjen kan rådføre seg med Utdanningsdirektoratet.  

UTDANNING: Hvis det ikke er konkretisert ytterligere (det ser ikke slik ut i GSI): Mener dere i så fall at «fast tilhørighet» er et presist nok begrep til å gi god statistikk?

Vi ser tallene for fast avdeling, alternativ opplæringsarena og organisering av spesialundervisningen i sammenheng. Dette mener vi gir en god indikasjon på omfanget av elever i segregerte tilbud.   

UTDANNING: I desember 2012 hevdet Utdanningsdirektoratet at dere ikke hadde grunn til å tro at det er underrapportering. Konfrontert med dokumentasjon på faktisk underrapportering i februar 2013 vedga Utdanningsdirektoratet at det så ut til å være underrapportering. I år er antallet skoler som rapporterer «fast avdeling for spesialundervisning» enda færre, og flere skoler som Utdanning i 2011 dokumenterte at hadde egne rom/lokaler for elever med multifunksjonshemming, autisme, psykososiale problemer etc, er verken rapportert inn i 2012 eller 2013 (vi ringte opp en del av disse i fjor, som da fortsatt hadde omtrent de samme elevene under samme opplegg). Mener Utdanningsdirektoratet allikevel at årets tall gir et riktig bilde?   

UTDANNINGSDIREKTORATET: Spørsmålet om fast avdeling skiller seg litt fra andre spørsmål i GSI, som er tettere koblet til definisjoner i lovverket. Uten en klar definisjon er det mer krevende å få en statistikk som fanger opp alle nyansene. Vi håper likevel at feltene for fast avdeling, alternativ opplæringsarena og organisering av spesialundervisningen til sammen gir et nyansert bilde.

Vi er klar over at det er en del elever som er mye ute av klassen som ikke blir fanget opp i spørsmålene om fast avdeling eller alternativ opplæringsarena, men disse blir fanget opp i de andre spørsmålene om organisering av spesialundervisningen.   

UTDANNING: Det er tydeligvis forvirring i kommuner og skoler om hva som faktisk skal regnes som en «fast avdeling for spesialundervisning». Årets GSI tyder på at lite har skjedd til det bedre, og at Udir har slått seg til ro med feilrapporteringene. Hvorfor mener Utdanningsdirektoratet det er bra nok som det er?

UTDANNINGSDIREKTORATET: GSI gir et situasjonsbilde per 1. oktober, eller hva skolene har planlagt for resten av skoleåret per 1. oktober. GSI inneholder dessuten store mengder data, og vi klarer ikke å fange opp alle eventualiteter og detaljer. Vi mener likevel at tallene for fast avdeling og alternativ opplæringsarena, sammen med spørsmålene om organisering av spesialundervisningen, til sammen gir en god indikasjon på omfanget av elever i segregerte tilbud.  

Vi er opptatt av at elevene får den opplæringen de har krav på og vil jobbe videre med statistikk om spesialundervisning. Vi setter pris på at Utdanning er opptatt av spesialundervisning, og håper at det også bidrar til å heve kvaliteten på disse dataene.