Mens Danmark og Sverige i stor grad har fått full barnehagedekning gjennom å bygge ut et offentlig drevet tilbud, er situasjonen i Norge en helt annen. Halvparten av norske barn går i private barnehager, mens i resten av Norden er andelen bare 20 prosent.
Norge lå etter nabolandene med barnehagedekningen, da politikerne inngikk barnehageforliket i 2003. I forliket ble det gitt gode betingelser for private drivere med håp om å få fart på utbyggingen, noe det også gjorde.
– Både offentlige og ideelle drivere av barnehager vokste, men de kommersielle driverne vokste mest, sier Karl Henrik Sivesind, forsker ved Institutt for samfunnsforskning (ISF).
I dag er halvparten av norske barnehager drevet av private, og en betydelig andel av disse er kommersielle foretak. Sivesind viser til at de kommersielle driverne står for 28 prosent av sysselsettingen i barnehagesektoren, mens de ideelle har 21 prosent.
– Dette var et politisk valg. De andre nordiske landene har klart å få full barnehagedekning på annet vis enn Norge, sier han.
Politisk dragkamp i Sverige
Sivesind har, sammen med Håkon Solbu Trætteberg fra ISF og forskere fra Island og Finland, utarbeidet en ny rapport om den private barnehagesektoren i Norden. Rapporten er laget på oppdrag fra Utdanningsforbundet.
Forskerne peker på en slående forskjell i utviklingen i Norge sammenlignet med de andre nordiske landene. Den private barnehagesektoren og innslaget av kommersielle aktører er langt større her til lands enn i for eksempel Sverige og Danmark.
Mye av forskjellen handler sannsynligvis om politisk timing. I Sverige var det en lang politisk dragkamp om hvordan de skulle organisere og bygge ut barnehagesektoren. Selv om systemet i dag er nokså likt det norske, går kun hvert femte barnehagebarn i Sverige i en privat barnehage.
Da svenske politikere vedtok et system som åpnet for private på samme vis som i Norge, hadde det offentlige allerede rukket å bygge ut sektoren i betydelig grad. Dermed var markedet tatt.
– Svenske forskere sier at sosialdemokratene tapte slaget, men de vant krigen til slutt. Fordi det allerede var etablert et offentlig system som sikret mange av målene man hadde med barnehagene, sier Sivesind.
Les også: Strengere krav til bemanning har redusert lønnsomheten i private barnehager
– Andre modeller er mulig
Sivesind peker på at organiseringen av barnehagesektoren i Norge skiller seg vesentlig fra hvordan vi organiserer andre velferdstjenester. Gjennom et system hvor penger følger brukeren, fritt brukervalg, fri etableringsrett for private og mulighet for å ta ut overskudd, kan private konkurrere med det offentlige på like vilkår.
– Det er en modell vi ikke ser i særlig mange andre velferdstjenester i Norge. Det typiske er heller at det offentlige kan konkurranseutsette gjennom anbud eller å tildele offentlige oppdragskontrakter til private, sier Sivesind.
Han sier politikerne fikk et helt annet barnehagemarked enn hva de så for seg ved barnehageforliket i 2003.
– Reguleringsvirkemidlene man hadde på den tiden er også helt utilstrekkelige for å håndtere den type store, private aktører man møter i sektoren i dag.
Derfor er det nå stor politisk diskusjon rundt hvordan sektoren skal reguleres og finansieres framover. Noe som blant annet har ført til opphetet debatt om forslagene fra Storberget-utvalget, som den nye regjeringen har signalisert at de vil lene seg på.
Les også: Ny regjering vil lene seg på anbefalingene i Storberget-utvalget
Flere norske politikere har ment at å åpne opp for private aktører og gi gunstige etableringsvilkår var helt nødvendig for å få en rask utbygging av sektoren.
– Men i andre nordiske land har man klart å dekke barnehagebehovet like godt gjennom det offentlige. Mens i Danmark er ideelle, selveiende stiftelser en viktig del av det kommunale tilbudet. Det viser at andre modeller er mulig, sier Sivesind.
Politisk makt
Forskerne bak ISF-rapporten peker også på at det store private eierskapet i barnehagesektoren i Norge gir politisk makt.
– Vi har sett eksempler på at det offentlige har forsøkt å gjennomføre tiltak som har blitt reversert etter protester fra den private barnehagesektoren, blant annet gjennom Private barnehagers landsforbund. Det er et generelt trekk at idet en interessegruppe får stor økonomisk vekt, får de betydning i politikkutformingen. Den politiske risikoen blir redusert gjennom en stor markedsandel, sier Sivesind og følger opp:
– Det er tegn som tyder på at barnehagesektoren i Norge er i ferd med å bli en sektor hvor private aktører får gjennomslag på grunn av sin økonomiske betydning.
Les også: Fire kjeder eier hver tredje private barnehageplass
Danske tilstander
Danmark har på sin side alltid hatt ideelle barnehagedrivere i tillegg til de offentlige. Ifølge rapporten har de få kommersielle som har kommet i de senere år, i stor grad fungert omtrent som ideelle drivere fordi de har små enheter med lokale eiere.
Derfor ble det heller ikke så mye oppstyr rundt at danske politikere i år vedtok en lovendring som gjør at eiere av barnehager ikke lenger skal kunne ta ut overskudd. Bakgrunnen for lovendringen er at driverne får en høyere bemanningsnorm med full inndekning for kostnadene, noe som minimerer risikoen for eierne.
– Hvordan har man fått til det i Danmark?
– De private, kommersielle driverne i Danmark har i praksis vært drevet som ideelle barnehager. Målet har i liten grad vært fortjeneste, men heller friere vilkår enn de ideelle som ligger inne i den kommunale tildelingene av plasser. Danske kommuner har også hatt mulighet til å sette ut barnehagedrift til private gjennom anbud, men ingen har valgt å gjøre det. Det er en forståelse i samfunnet om at «sånn gjør vi det her», og foreldrene forventer nok også at barnehager skal være drevet som non-profit-virksomhet, sier Sivesind.
– Flere politikere på venstresiden i Norge ønsker seg noe tilsvarende, et forbud mot kommersielle aktører. Hvor sannsynlig er det egentlig å få til noe lignende her til lands?
– Det er veldig mye lettere i Danmark, hvor de kommersielle driverne utgjør en ubetydelig andel. Det ligner ikke på den norske barnehagesektoren med konsentrert eierskap. Lovverket gir private foretak en rett til å drive økonomisk aktivitet på sitt felt. Hvis den muligheten skulle bli stengt over natten, regner jeg med det sitter advokater klare til å ta den saken. Derfor sitter det nok mye lenger inne å gjøre et slikt grep i Norge, sier Sivesind.
Færre barn gir utfordringer
Han mener det er en mer realistisk strategi å følge opp arbeidet med bemanningsnormer, og forslagene fra Storberget-utvalget og Velferstjenesteutvalget om at det offentlige må ta mer styring over sektoren.
– I rapporten peker vi også på utfordringen som kommer når barnetallene går ned i deler av landet, noe som vil redusere behovet for barnehageplasser. Vi har ikke sett noen løsninger i de nordiske landene på hvordan balansen mellom de private og offentlige driverne skal håndteres i den fasen, avslutter Sivesind.
