Tidlig innsats må finansieres

Utdanningsforbundet har gjennom mange år satt tidlig innsats i barnehage og skole på den faglige og politiske dagsordenen. Tidlig innsats forebygger sosialt betingede ulikheter i utdanning, sysselsetting og helse. Det er pedagogisk og sosialt nødvendig, og samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Men tidlig innsats i barnehage og skole er ressurskrevende og må finansieres. Behovet er størst i kommuner med store levekårsutfordringer. Et utvalg oppnevnt av regjeringen Solberg har nå lagt frem et forslag i NOU 2022:10 til revisjon av inntektssystemet for kommunene. Hverken det gjeldende systemet, eller forslaget til revisjonen som nå er ute på høring, ivaretar dette behovet godt nok. Utdanningsforbundet må løfte frem denne saken nå. Fristen for å gi en høringsuttalelse er den 22. desember i år.

Alle kommuner har behov for tidlig innsats, men behovet varierer

Folkehelseforskingen har vist at det er en systematisk sammenheng mellom utdanning, sysselsetting, inntekt og helse. Innbyggere med lav utdanning får i større grad lav inntekt, lav sysselsetting og sysselsetting i mer belastende yrker, dårlig helse og høy dødelighet. Lav utdanning og dårlig helse går i arv fra foreldre til barn. Disse barna får i større grad lavere grunnskolepoeng enn gjennomsnittet, faller i større grad fra i videregående skole, og har lavere sysselsettingsgrad og dårligere helse enn andre når de blir voksne.

Dette negative kretsløpet kan brytes med blant annet tidlig innsats gjennom forsterkende tiltak i barnehage og skole. Det kan gjøre barnehage og SFO tilgjengelig for alle barn, bygger relasjonen mellom barn og voksne, og øke muligheten for læring og mestring. Forsterkende tiltak er ressurskrevende for kommunene. Den sosiale strukturen varerier fra kommune til kommune, og kommunene har derfor i ulik grad behov for ressurser til tidlig innsats. Behovet for ressurser til tidlig innsats i skole og barnehage er størst i kommuner med store levekårsutfordringer.

Utdanningsforbundet må kjempe for at tidlig innsats faktisk blir finansiert av staten

Sammen med de andre kommunale velferdstjenestene, er barnehage og skole i hovedsak finansiert gjennom kommunenes frie inntekter; skatteinntekter og rammetilskudd. Begge er regulert av staten. Både inntektene og behovet for velferdstjenester varierer mye fra kommune til kommune, men kommuner med lave inntekter kan ha et høyere behov for ressurser til velferdstjenester enn andre. Det er bred politisk enighet om at inntektssystemet skal bidra til likeverdige tjenester i hele landet. Det krever at de frie inntektene utjevnes.

Les også: – Regjeringen må legge press på KS

Til tross for utjevningen i dagens inntektssystem, kan flere av kommunene med størst behov for ressurser til tilpasset opplæring, ikke satse nok på dette, fordi de økonomiske rammene deres ikke tillater det. Inntektssystemutvalget peker på at inntektsnivået fortsatt varierer betydelig mellom kommune, og gir forskjeller både i omfang, kvalitet og effektivitet i tjenestetilbudet (side 153). Det er ikke nok at Utdanningsforbundet har kjempet for bemanningsnormer, gratis barnehage og SFO for familier med lav inntekt, og tidlig innsats med pedagogisk kvalifisert personell.

Utdanningsforbundet må i tillegg kjempe for at de kommunene som trenger det mest, får økonomiske rammer som gir dem mulighet til å finansiere forsterkende tiltak. Det gjør at Utdanningsforbundet må ta stilling til forslaget til revidering av inntektssystemet som nå er ute på høring.

Hovedtrekkene i inntektssystemet – inntektsutjevning og utgiftsutjevning

Den første grovmaskede utjevningen i inntektssystemet for kommunene, er inntektsutjevning av personskatt på inntekt, formueskatt og naturressursskatt, som til sammen utgjør 90 prosent av alle skatteinntektene til kommunene. I 2021 varierte disse skattene, etter utjevning, fra 93,4 pst til 158,0 pst av landsgjennomsnittet. Det er en variasjonsbredde på 64,6 pst. Skatteinntektene varierer altså betydelig også etter utjevning. Skatteinntektene som ikke inngår i utjevningen, øker denne variasjonen ytterligere. Blant kommunene med lavest skatteinntekter etter utjevning, er det flere av kommunene med store levekårsutfordringer og høyt behov for ressurser til tilpasset opplæring.

Det neste skrittet i utjevning skjer gjennom rammetilskuddet til kommunene. Rammetilskuddet består av innbyggertilskuddet, skjønnstilskuddet og fem regionalpolitiske tilskudd. I denne sammenhengen skal vi se nærmere på innbyggertilskuddet, som utgjør om lag 96 pst. av det samlede rammetilskuddet. Innbyggertilskuddet skal gi en utjevning som tar utgangspunkt i at kommunenes behov for ressurser varierer, ikke bare ut fra antall innbyggere, men også ut fra strukturelle forhold som kommunene selv har liten eller ingen innflytelse på, som aldersstruktur, geografisk struktur og sosioøkonomisk struktur.

Kommuner med få innbyggere som bor spredt, må ha et høyere tilskudd per innbygger enn landsgjennomsnittet for at de skal få økonomiske muligheter til å gi likeverdige tjenester. Det samme må kommuner som har en større andel barn, unge og eldre enn landsgjennomsnittet, eller en større andel innbyggere med behov for kostnadskrevende tiltak som fritak fra egenbetaling eller forsterket bemanning. Denne utgiftsutjevningen skal gi kommunene 100 pst kompensasjon for merutgifter som for eksempel skyldes den sosioøkonomiske strukturen. Det skjer ikke i praksis.

Utgiftsutjevningen starter med at innbyggertilskuddet først blir fordelt mellom kommunene med et likt kronebeløp per innbygger. Så omfordeles dette ut fra en beregning av kommunenes behov for ressurser. Gjennom beregningen fastsettes det kriterier som vektes for den enkelte tjenesten, som skal fange opp utgiftsbehovet og hvordan det varierer mellom kommunene. Kriteriene og vektene utgjør delkostnadsnøkkelen for den enkelte tjenesten. Omfordelingen er et null-sum-spill. Den tar ressurser fra kommuner som etter beregningene har et lavere behov for ressurser enn landsgjennomsnittet, og gir til kommuner med et høyere behov enn landsgjennomsnittet.

Her er delkostnadsnøklene for barnehage og skole brukt som eksempler på utgiftsutjevningen.

Utvalgets analyser av den sosioøkonomiske strukturen

En av de grunnleggende feilene i utredningen i NOU 2022:10, er at den er basert på forutsetningen om at alle kommuner har lik effektivitet og kvalitet i tjenesteytingen (side 140). Det er i strid med empirisk kunnskap. Utvalget peker selv på at inntektsnivået fortsatt varierer betydelig mellom kommunene, og gir forskjeller både i omfang, kvalitet og effektivitet i tjenestetilbudet (side 153).

Forutsetningen om lik effektivitet og kvalitet i tjenesteytingen gjør at utvalget kan legge til grunn at kommuneregnskapene gir et bilde av kommunenes behov for ressurser. Det stemmer heller ikke. Regnskapene gir et bilde av hva kommunene har kunnet bruke av ressurser på tjenesteytingen innen sine gitte økonomiske rammer. Det er noe ganske annet enn behovet for ressurser som kravet om likeverdige tjenester gir.

Kommuner med lave skatteinntekter, ingen regionalpolitiske tilskudd, og store levekårsutfordringer, som for eksempel flere gamle industrikommuner på Østlandet, har ikke økonomiske muligheter til å oppfylle kravet om likeverdige tjenester. Forutsetningene som utvalget legger til grunn, gir et system som sementerer fast økonomiske forskjeller og reproduserer sosiale forskjeller

Utvalget har en grundig gjennomgang av kriterier som fanger opp forskjeller mellom kommunene i geografisk struktur og aldersstruktur, men analysene av de sosioøkonomiske strukturene er fortsatt mangelfulle. De sosioøkonomiske strukturene som kommunene i liten grad kan forandre selv, og som har vesentlig betydning for kostnadene til velferdstjenestene, er i hovedsak andelen innbyggere med psykisk utviklingshemming, innbyggere med dårlig helse og høy dødelighet, samt familier med lav utdanning, lav inntekt og lav sysselsettingsgrad.

Disse gruppene gir økte kostnader i alle velferdstjenestene som inngår i utgiftsutjevningen. Når det gjelder delkostnadsnøklene for barnehage og skole, er utvalgets analyser av den sosioøkonomiske strukturen lite treffsikre.

Etter at Folkehelseloven trådte i kraft i 2011, har alle de vekslende regjeringene pekt på behovet for tidlig innsats. Da den andre Folkehelsemeldingen ble behandlet i Stortinget i juni 2019, skrev komitemedlemmene fra Ap, Sp og SV at det er bekymringsfullt at de sosiale forskjellene i Norge er økende, og at de faktisk øker mer enn i andre land. De minnet om at det er et stort uutnyttet potensial for utjevning av sosiale forskjeller gjennom tiltak i skolen, som må følges opp med ressurser. De pekte på at når inntektssystemet nå skal revideres, må gjennomgangen også omfatte de sosiale kriteriene. (Innst. 369 S 2018-2019)

Utvalget drøfter denne problemstillingen for grunnskolen, som om den bare gjelder storbyene. Utvalget konkluderer med at selv om storbyene har større levekårsutfordringer og utgifter til grunnskole enn landsgjennomsnittet i noen bydeler, utjevnes det av at de har vesentlig lavere utfordringer og utgifter i andre bydeler. Det stemmer. Men det er ikke i storbyene denne problemstillingen er mest aktuell.

Det er i kommuner med en høy andel innbyggere med lav utdanning og inntekt. Storbyene er blant kommunene med det høyeste utdanningsnivået i landet. Utvalget skriver selv at det er en sammenheng mellom foreldrenes utdanningsnivå og elevenes skoleresultater, og at antall elever fra familier med lav utdanning gir høyere utgifter til grunnskole (s. 167).

Likevel skriver utvalget på side 167 at det ikke foreslår et sosialt kriterium som Innbyggere med lav utdanning, ut fra en antagelse om at det er de største kommunene som har de største levekårsutfordringene, og at et slikt kriterium ikke vil fange opp dem. Utvalget begrunner ikke denne antagelse nærmere.

Den er feil. Utvalgets egen analyse, som er gjengitt ovenfor, begrunner hvorfor det ikke er storbyene som denne problemstillingen i første rekke gjelder, men kommuner med en stor andel foreldre med lav utdanning. Flere av disse kommunene har i tillegg lave skatteinntekter og lave eller ingen regionalpolitiske tilskudd. Det gjør dem avhengige av at behovet for ressurser til tidlig innsats fanges opp i delkostnadsnøklene for barnehage og grunnskole. Det er i barnehagene og grunnskolene at den tidlige innsatsen skal skje. Utvalgets forslag til delkostnadsnøkkel for grunnskolen viser at det, bortsett fra å styrke kriteriet Innvandrere 6-15 år eksklusive Skandinavia noe, ikke foreslår noe kriterium som fanger opp behovet for ressurser til tidlig innsats.

Heller ikke i utvalgets forslag til delkostnadsnøkler for barnehage er det forslått slike sosiale kriterier. I delkostnadsnøkkelen for barnehage foreslår utvalget at de to kriteriene Barn 1 år uten kontantstøtte og Innbyggere med høyere utdanning fjernes. De skulle fange opp at den kjøpekraftige etterspørselen etter barnehageplasser varierer mellom kommunene. Disse kriteriene bidrar til det stikk motsatte av sosiale kriterier som Innbyggere med lav utdanning. Disse kriteriene bidrar til å overføre ressurser fra kommuner med lave skatteinntekter og en høy andel innbyggere med lav utdanning og inntekt, til kommuner med høye skatteinntekter og en høy andel innbyggere med høy utdanning og inntekt. De bidrar til å overføre ressurser fra kommuner med et høyt behov for ressurser til tidlig innsats, til kommuner med et lavt behov for ressurser til tidlig innsats. Siden barnehagedekningen nå er oppe i 97 pst., burde disse kriteriene ikke lenger være relevante. Utvalget foreslår likevel at de erstattes av det litt mindre kontroversielle kriteriet Lønnstakere 25-54 år i heltidsstillinger. Men også dette kriteriet overfører ressurser fra kommuner med lav sysselsetting og følgende lave skatteinntekter, til kommuner med høy sysselsetting i hele stillinger og følgende høyere skatteinntekter. Utvalget burde i stedet vurdert behovet for et sosialt kriterium som Innbyggere med lav utdanning, for å sikre finansieringen av tidlig innsats i barnehagene.

Konklusjon

Det er bred politisk enighet om at kommunene i Nordland, Troms og Finnmark skal ha bedre økonomiske rammebetingelser enn kommunene i Sør-Norge, gjennom redusert arbeidsgiveravgift og høyere regionalpolitiske tilskudd, for å stimulere bosetting, næringsutvikling og sysselsetting i denne delen av landet. Dette målet har ligget fast over lang tid. Det går vi ikke nærmere inn på her.

Men skal man fortsatt kunne snakke om et likeverdig skoletilbud i hele landet, må inntektssystemet faktisk i rimelig grad gi alle kommunene i Sør-Norge økonomiske rammebetingelser som gir dem mulighet til å yte likeverdige tjenester. Det gjør hverken det gjeldende inntektssystemet eller forslaget til revisjon som nå er ute på høring.

Utdanningsforbundet bør gi en høringsuttalelse til forslaget til revisjon av inntektssystemet, der det oppfordrer regjeringspartiene til å følge opp uttalelsen fra 2019 og fra programmene for denne stortingsperioden, og bruke det uutnyttede potensialet for utjevning av sosiale forskjeller, gjennom tiltak i barnehagen og skolen, fulgt opp med ressurser gjennom inntektssystemet for kommunene. Det krever sosiale kriterier som Innbyggere med lav utdanning, i delkostnadsnøklene for barnehage og skole.