Et viktig mål for norsk skole er å sikre god
kvalitet på utdanningen i hele landet. Kvaliteten på utdanningen skal ikke
avhenge av hvor barnet bor. Det er derfor et mål å redusere forskjeller mellom
kommuner og mellom skoler.
Oppfølgingsordningen er
en statlig ordning for å støtte utviklingen i kommuner som har skoler som
skårer svakt på skoleresultater eller skolemiljø. Ordningen innebærer at
kommunen får tilbud om støtte og veiledning gjennom tre år. Målet med ordningen
er at skoleeierne oppnår tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å drive
lokal kvalitetsutvikling gjennom å analysere egen situasjon og bruke egnede
tiltak for å skape endring (Meld. St. 21 (2016–2017)).
Oppfølgingsordningen er
en videreutvikling av det tidligere «veilederkorpset», og ordningen har vært i
kontinuerlig endring siden oppstarten i 2017. Ordningen kan oppfattes som en
viss statlig overstyring av lokale myndigheters ansvar for kvalitet og kvalitetsutvikling
i egne skoler. Det er i prinsippet frivillig for kommunene å delta i
oppfølgingsordningen, men i praksis er det svært sjelden noen takker nei til de
økonomiske og faglige ressursene i ordningen.
Hvordan kommuner velges ut
Utvalg av kommuner til oppfølgingsordningen
er basert på flere forhold: skoleresultater (fra nasjonale prøver i lesing og
regning på 5. og 8. trinn og grunnskolepoeng for 10. trinn) og læringsmiljø
(data fra elevundersøkelsen) over tre år. De kommunene som samlet sett kommer
under en nedre grense, er aktuelle for oppfølgingsordningen. Fra 2020 ble det
innført en todelt modell, der 30 kommuner trekkes ut på bakgrunn av lav
gjennomsnittlig skår, mens inntil ti kommuner trekkes ut fordi de har store
forskjeller mellom skoler, det vil si at de har én eller flere skoler som gjør
det betydelig dårligere enn kommunens øvrige skoler. Lister med oversikt over
kommuner som skårer dårlig, blir sendt til statsforvalter for vurdering. I
dialog med statsforvalterne bestemmer Utdanningsdirektoratet hvilke kommuner
som skal tilbys deltakelse i ordningen.
I de første uttrekkene
til oppfølgingsordningen var det nesten bare små kommuner som ble identifisert
med behov for støtte. Mange av disse kommunene har bare én skole, slik at hvis
denne skolen skårer dårlig, blir resultatet for kommunen som helhet dårlig. Da
man innførte opplegget der noen kommuner trekkes ut på grunn av store
forskjeller mellom skoler, ble også noen større kommuner med flere skoler med i
ordningen. Noen av disse er kommuner som nylig var sammenslått i 2020.
Hva kommunene får tilbud om
Kommunene som deltar i ordningen, får tilbud
om tilskudd til veiledning, enten fra eksterne veiledere med lang erfaring fra
skoleledelse og skoleutvikling, eller fra kompetansepersoner fra universiteter
og høgskoler (UH-sektoren). Statsforvalter følger også opp kommunene gjennom
hele prosessen, og det arrangeres samlinger for de kommunene som er med. De
konkrete tiltakene som gjennomføres, skal være tilpasset lokale behov og velges
av kommunen i dialog med veileder. Selv om det overordnede målet er at skoleeierne
skal bli bedre til å drive kvalitetsutvikling i sine skoler, kan tiltakene
rette seg mot skoleledere eller lærere. Arbeidet med oppfølgingsordningen skal
forankres hos alle aktuelle aktører i kommunen.
Ordningen ble endret i
2020 ved at det ble innført en ettårig forfase forut for den toårige
gjennomføringsfasen. Med forfasen skal skoleeierne, med bistand fra veilederne
og statsforvalter, få bedre tid til analyse, lokal involvering og forankring,
og til å finne fram til treffsikre tiltak som skal iverksettes i
gjennomføringsfasen. I forfasen skal kommunen også finne fram til et
kompetansemiljø som kan bistå i gjennomføringen av tiltakene.
Evaluering av oppfølgingsordningen
Forskere fra Arbeidsforskningsinstituttet
(AFI) og By- og regionforskningsinstituttet (NIBR) ved OsloMet evaluerer
oppfølgingsordningen på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet. Vi har sett på
hvilke erfaringer lærere, skoleeiere, skoleledere, veiledere og statsforvaltere
har med ordningen. Spørsmålene er: Hvor godt fungerer oppfølgingsordningen for
de kommunene og skolene som deltar? Har ordningen legitimitet blant de som har
erfaring med ordningen, og hva bidrar den med i kvalitetsarbeidet i kommunene?
For
å belyse disse spørsmålene har vi gjennomført spørreundersøkelser blant
skoleeiere, skoleledere og veiledere i de kommunene som ble trukket ut i 2020
og 2022. Vi har også hatt tilgang på Utdanningsdirektoratets undersøkelser og
rapporteringer, der også statsforvaltere inngår. I fire kommuner har vi hatt
intervjuer med representanter for skoleeier, skoleledere, lærere og
hovedtillitsvalgte, samt representanter for støttesystemet i og rundt skolen.
Vi har også intervjuet 14 veiledere og samtlige statsforvaltere. For å se på
kjennetegn ved kommunene som deltar, og hva de særlig skårer lavt på, har vi
analysert kommunenes skår på indikatorene som brukes for å identifisere
kommuner med behov for støtte. Det er skrevet to rapporter med resultater fra
undersøkelsene (Lyng & Myrvold, 2021; Høydal mfl., 2024).
Hva som kjennetegner kommunene
Det er særlig grunnskolepoengene – beregnet
ut fra alle standpunkt- og eksamenskarakterene på elevenes vitnemål – som
er lave i de kommunene som deltar i oppfølgingsordningen. Men disse kommunene
skårer også lavere på læringsmiljø og på nasjonale prøver. De kommunene som er
trukket ut på bakgrunn av spredning blant skolene, ligger i snitt bedre an, men
lavere enn kommuner som ikke deltar i ordningen.
Blant
de 39 kommunene som ble trukket ut i 2020, lå 24 i fylkene fra Trøndelag og
nordover. Mange av kommunene er svært små og spredtbygde. De største kommunene
er uansett utelukket fra oppfølgingsordningen, selv om mange av disse har stor
spredning i resultatene i sine skoler, fordi det ikke er tilstrekkelige
tilskuddsmidler til å veilede disse skoleeierne. De minste kommunene har jevnt
over liten kapasitet i sin skoleadministrasjon og begrenset skolefaglig
kompetanse på eiernivå. Sammenliknet med andre kommuner har kommunene som
deltok i ordningen fra 2020, i snitt noe større sosiale utfordringer i form av
høyere andel uføretrygdede og andel med tiltak fra barnevernet. De hadde også
lavere utdanningsnivå blant sine innbyggere. En relativt høy andel av kommunene
som er i oppfølgingsordningen på grunn av stor variasjon mellom skolene, har
hatt økonomiske problemer over tid. Alt i alt har mange av kommunene i
oppfølgingsordningen utfordringer på flere områder, ikke bare i skolesektoren.
Flere av kommunene er blitt trukket ut til ordningen flere ganger, men det er
nå bestemt at kommuner som er i oppfølgingsordningen, ikke vil ha mulighet til
å delta neste gang det skal velges ut deltakere til ordningen.
Forfasen
I løpet av forfasen skal kommunene, med
bistand fra statsforvalteren og en ekstern veileder, analysere egne data og
danne seg et bilde av de lokale utfordringene. I tillegg skal kommunen velge
tiltak de skal jobbe med i gjennomføringsfasen, de skal finne et
kompetansemiljø som kan bistå dem i arbeidet, og de skal planlegge og forankre
utviklingsarbeidet. Arbeidet med å utvikle en felles forståelse av kommunens
utfordringsbilde oppfattes som helt sentralt. Et felles syn på hva som er
utfordringene, og hvor utviklingstiltak bør settes inn, er viktig dersom
arbeidet i oppfølgingsordningen skal lykkes. Ifølge Utdanningsdirektoratet er
både skoleeiere, skoleledere og lærere naturlige og sentrale deltakere i den
innledende fasen. I tillegg forventes det at representanter fra barnehage og
det spesialpedagogiske støttesystemet deltar. I våre undersøkelser finner vi
stor variasjon i involvering. De aller fleste skoleeierne oppgir å ha
samarbeidet tett med veileder i forfasen, mens dette gjelder langt færre
skoleledere. I en del kommuner har forfasen i første rekke bestått av et
analysearbeid på sentralt nivå i kommunen.
Statsforvalternes
rolle i oppfølgingsordningen er blitt styrket de siste årene. En viktig oppgave
for statsforvalterne i forfasen er å bidra til å finne rett veileder til den
enkelte kommune. Veilederne kan komme fra UH-sektoren eller være personer som kjenner
skolesektoren, og som har erfaring i utviklingsarbeid. I noen tilfeller
benyttes veiledere som kjenner kommunen fra tidligere samarbeid. I forfasen
skal veilederen bistå kommunen i analysen av utfordringene ved sine skoler.
Gjennomføringsfasen
I gjennomføringsfasen skal kommunene og
skolene iverksette tiltak basert på analysene og planene fra forfasen. Mange av
tiltakene dreier seg om kompetanseheving i utviklingsarbeid og klasseledelse,
samt tiltak knyttet til lesing/språkutvikling og klassemiljø, elevmedvirkning
og inkluderende praksis. I dette arbeidet skal de samarbeide med
kompetansemiljøer som kan bistå i kvalitetsutviklingen. Noen kommuner opplever
det som gunstig å fortsette med veilederne fra forfasen. På denne måten kan de
bygge videre på en allerede eksisterende samarbeidsrelasjon, og veileder
kjenner kommunen og utfordringene godt. Hvis utfordringene som avdekkes i
forfasen, forutsetter en spesifikk fagkunnskap, kan det imidlertid være
nødvendig å hente inn nye veiledere med kompetanse på feltet.
De fleste skoleeierne og
mange skoleledere har et tett samarbeid med veiledere i gjennomføringen av
tiltakene. Det er likevel en ganske stor andel av skolelederne som sier at
deres skole enten ikke har samarbeidet med noe kompetansemiljø, eller at samarbeidet
ikke har vært spesielt tett. Til tross for at de aller fleste tiltakene trekker
inn ledere og ansatte i skolen, er det skoler, skoleledere og tillitsvalgte som
ikke involveres i arbeidet med oppfølgingsordningen. Det er dessuten færre
blant skolelederne enn blant skoleeierne som sier at de og veilederne har
felles forståelse av utfordringene skolen står overfor.
Erfaringene fra
samarbeidet med veilederne har stort sett vært gode, men det finnes eksempler
på skoleeiere som er direkte misfornøyd med støtten fra kompetansemiljøet.
Blant skolelederne er det noen få som har mindre gode erfaringer, selv om de
fleste mener de har fått god støtte.
Er ordningen treffsikker nok?
Så godt som alle statsforvalterne vi
intervjuet høsten 2023, mente at dagens uttrekksordning fungerer godt.
Uttrekkene gjenspeiler i all hovedsak statsforvalternes egen kunnskap om hvilke
kommuner som trenger støtte. Noen statsforvaltere mener likevel det er nyttig
at uttrekket skjer med basis i indikatorsettet fra Utdanningsdirektoratet,
fordi dette gir et mer objektivt grunnlag når man velger ut kommuner.
For mange kommuner er
det krevende å bli trukket ut til oppfølgingsordningen, det kan oppleves som et
nederlag. Enkelte skoleeiere og skoleledere slår seg ikke til ro med grunnlaget
for uttrekk. Noen skoleeiere i små kommuner med lavt elevtall hevder at indikatorene
er problematiske å bruke som mål på opplæringstilbudet, fordi resultatene til
enkeltelever kan gi store utslag. Det kan også være utfordrende for kommuner å
forholde seg til uttrekksgrunnlaget hvis det er store variasjoner i hva de
skårer dårlig på i løpet av de tre årene. For kommuner som deltar i
oppfølgingsordningen på bakgrunn av spredning mellom skoler, kan det fremstå
som paradoksalt at de ikke ville blitt trukket ut hvis deres beste skole hadde
gjort det dårligere.
De siste årene er det
lagt mer vekt på å formidle til kommunene hvorfor de er trukket ut. Ikke minst
kan økt kunnskap om hva som er de største utfordringene, gi større legitimitet
til ordningen, større engasjement for endring og mer treffsikre tiltak. Utdanningsdirektoratet
har utarbeidet informasjonsmateriell og verktøy for kommunene som deltar.
Skoleeierne i kommunene som ble trukket ut i 2022, oppgir at de har fått god
informasjon fra statsforvalter om hvorfor kommunen var trukket ut og hvilke
muligheter deltakelse i ordningen gir.
På skoleeiernivå ser vi
at det etter en tid skjer en viss holdningsendring, og at kommunene velger å se
på mulighetene som ligger i ordningen. På skolenivå er det imidlertid en del
ledere som har vanskeligere for å akseptere situasjonen. Noen opplever at deres
skole – på små skoler kan det også gjelde enkeltansatte – får «skylda» for de
dårlige resultatene. I mange kommuner skjer dialogen om uttrekksgrunnlaget
mellom skoleeier, statsforvalter og veileder, og forankringsarbeidet når dermed
ikke skolenivået.
Ulike erfaringer med oppfølgingsordningen
Målet med oppfølgingsordningen er at
skoleeiere skal bli bedre til å drive kvalitetsutvikling i egne skoler. Dette
må skje i samarbeid mellom skoleeiere og skoler, der elevenes læring og trivsel
er overordnede mål. Flere av kommunene i oppfølgingsordningen har imidlertid et
for krevende utgangspunkt til å få til slike prosesser. Det handler om mangel
på relevant kompetanse og hyppig utskiftning blant ansatte både på skolenivå og
i kommunal ledelse – i tillegg til mangel på kvalifiserte søkere på ledige stillinger.
I små kommuner kan dessuten slike utfordringer forsterkes av liten kapasitet i
skoleadministrasjonen.
Vi
har spurt aktører med erfaring fra oppfølgingsordningen hva de mener er
virkningene av å delta i ordningen. Det er en viss variasjon i svarene, særlig
blant skolelederne. Et flertall av skoleeierne og skolelederne sier at de har
fått økt kompetanse i å drive kvalitetsutvikling, men det fins skoleledere som
ikke synes deres kompetanse er økt. Skolelederne er også noe mer delt i synet
på om deltakelse i oppfølgingsordningen styrker samarbeidet i laget rundt
eleven. Deltakelse kan bidra til større oppmerksomhet om skole på kommunalt
nivå, og noen erfarer at kommunen blir mer opptatt av skolemiljø og elevenes
resultater. De fleste mener at oppfølgingsordningen bedrer kvaliteten i skolen,
men også her er det enkelte skoleledere som er uenige eller usikre. Omtrent én
av fire skoleledere mener at kostnadene ved deltakelse i oppfølgingsordningen
overstiger nytten.
De viktigste utfordringene
Våre undersøkelser tyder på at det er stor
variasjon i hvordan ordningen fungerer. Utbyttet av ordningen ser ut til å
henge sammen med hvor god matchen mellom kommunen og veilederen er, grad av
forankring og involvering av skoler og andre aktører og situasjonen i den
enkelte kommune.
En viktig utfordring
ligger i å skape legitimitet for uttrekket. En del kommuner og skoler oppfatter
det som vanskelig å bli trukket ut. Ikke minst synes enkelte skoleledere at de
får mye ansvar for dårlige resultater i kommunen. Selv om oppfølgingsordningens
mål er å øke skoleeiers kompetanse til å drive
kvalitetsutvikling, er de fleste tiltakene rettet mot skolene. Skolene kan
derfor få en opplevelse av å være mislykket, til tross for at det er skoleeier
som har ansvaret når skolene havner i ordningen. For å få til et godt
utviklingsarbeid vil det være helt avgjørende å involvere skolene, lærerne og
andre aktuelle aktører tidlig, slik at behovet for endring og de valgte
tiltakene forankres og forstås blant de som skal iverksette tiltakene.
En annen utfordring er
at mange av kommunene som trekkes ut til ordningen, ikke har tilstrekkelig
kapasitet til å drive skoleutvikling og dermed heller ikke har kapasitet til å
jobbe systematisk og langsiktig med oppfølgingsordningen. Ordningen kan da innebære
at arbeidet drives frem av veilederne uten at det skjer noen særlig bygging av
kompetanse lokalt. Dette forsterkes gjerne når det skjer store utskiftinger i
ledelsen innenfor skolesektoren i kommunen. Både fra statsforvalterne og fra
kommunalt hold uttrykkes det et ønske om en tettere oppfølging av disse
kommunene gjennom hele deltakerperioden.
Et tredje forhold er
knyttet til kompetansemiljøenes og veilederes kompetanse og kapasitet. Det
ligger en forventning i oppfølgingsordningen om at regionale UH-miljøer skal
benyttes som veiledere. Det er imidlertid ikke gitt at disse miljøene har
relevant kompetanse til å hjelpe kommunene i sitt område, eller at de har
kapasitet til å inngå i et tett samarbeid med kommunene.
Våre
analyser av kommuner som er trukket ut til oppfølgingsordningen, viser at de i
snitt er mindre og har innbyggere med noe dårligere sosioøkonomiske kår og
lavere utdanning enn gjennomsnittet av norske kommuner. Dette kan bety at noen
av kommunene strever med forhold som ligger utenfor skolen, men som blir
synlige i form av dårlige skoleresultater. Spørsmålet er da om tiltak i skolen
er et effektivt virkemiddel, eller om det er nødvendig med en bredere
tilnærming til utfordringene i kommunen enn det oppfølgingsordningen kan tilby.
Litteratur
Meld. St. 21 (2016–2017). Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i
skolen. Kunnskapsdepartementet.
Lyng, S. & Myrvold, T.M. (2021). Evaluering av ny kompetansemodell. Temanotat
3: Forfasen i oppfølgingsordningen for 2020-uttrekket. AFI-rapport 2021:09.
Arbeidsforskningsinstituttet, OsloMet.
Høydal,
Ø.S., Myrvold, T., Lyng, S. & Borg, E. (2024). Evaluering av ny kompetansemodell. Delrapport
3: Har endringene i oppfølgingsordningen bidratt til å gjøre ordningen mer
treffsikker? AFI-rapport
2024:04. Arbeidsforskningsinstituttet, OsloMet.
Om forfatterne
Trine Myrvold er forsker ved By- og
regionforskningsinstituttet NIBR ved OsloMet. Hun har ledet en rekke
evalueringer av statlige programmer rettet mot kommunale tjenester. De senere
årene har hun særlig forsket på tiltak i barnehage og skole.
Øyunn Syrstad Høydal er forsker ved Arbeidsforskningsinstituttet
(AFI), ved OsloMet og har ledet arbeidet med den siste rapporten om
oppfølgingsordningen. Høydal forsker på skole og utdanning og har blant annet
undersøkt politikk, verdier og kunnskapsgrunnlag bak dagens digitaliserte
grunnskole.
