Elevens rett til rådgiving om sosiale og personlige forhold

Ny opplæringslov med tilhørende forskrift har nettopp tredd i kraft i norsk skole. Hvordan denne vil virke inn på praksis og skolehverdag for tusenvis av elever og lærere, gjenstår å se. I forarbeidet til loven sies det at formålet med ny lov er å gjøre den mer tilgjengelig, tydelig og forståelig (Prop. 57 L (2022–2023)). Når det gjelder elevenes rettigheter til rådgivning og hjelp knyttet til psykososial fungering i skolehverdagen, er jeg i tvil om dette formålet oppnås.

Da forskriftsreglene om rådgiving ble endret i 2009, var det på bakgrunn av en OECD-rapport som påpekte faren for ansvarspulverisering, og at elevens rettighet knyttet til rådgiving var uklar (NOU 2019: 23; Udir 2-2009). Forskriften (FOR-2006-06-23-724) fikk derfor flere nye avsnitt i kapittel 22.

Her stod det blant annet at

«Retten til nødvendig rådgiving inneber at eleven skal kunne få informasjon, rettleiing, oppfølging og hjelp til å finne seg til rette på skolen […] Rådgivinga skal medverke til å utjamne sosial ulikskap, førebyggje fråfall og integrere etniske minoritetar»

 og at

«Eleven skal få den hjelpa han/ho treng for å utvikle seg vidare og utnytte eigne ressursar» (§ 22-1).»

Videre stod det:

«Den enkelte eleven har rett til nødvendig rådgiving om sosiale spørsmål. Formålet med den sosialpedagogiske rådgivinga er å medverke til at den enkelte eleven finn seg til rette i opplæringa og hjelpe eleven med personlege, sosiale og emosjonelle vanskar som kan ha noko å seie for opplæringa og for eleven sine sosiale forhold på skolen. Ved behov kan eleven få hjelp til mellom anna å: klarleggje problem og omfanget av desse, kartleggje kva skolen kan medverke til, og om det er behov for hjelpeinstansar utanom skolen og finne dei rette hjelpeinstansane og formidle kontakt med desse. Eleven skal bli møtt med respekt av personalet på skolen i forhold til sine sosiale, personlege og emosjonelle problem. Personalet på skolen skal ha tett kontakt og samarbeid med hjelpeinstansar utanfor skolen og heimen slik at det blir samanheng i tiltaka rundt eleven» (§ 22-2).»

En evaluering i etterkant av denne lovendringen viste at elevenes rettigheter hadde blitt tydeligere, og at skoleansatte opplevde det som en støtte i arbeidet at det ble forklart mer detaljert hva god rådgivning skal være (Buland mfl., 2011).

I den nye forskrifta (FOR 2024-06-03-900) er imidlertid disse presiseringene fjernet, og det meste som omhandler rådgiving, er nå flyttet til loven. Her står det: «Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at elevar får den rådgivinga dei treng om sosiale og personlege forhold som kan ha innverknad på korleis dei har det på skulen» og at de skal få rådgivinga «på den skolen dei går på og individuelt om dei ønskjer det» (LOV-2023-06-09-30, § 16-2).

I den «gamle» opplæringsloven (LOV 1998-07-17-61, § 9-2) var elevens rett til rådgiving formulert slik: «Elevane har rett til nødvendig rådgiving om utdanning, yrkestilbod og yrkesval og om sosiale spørsmål.»

Legg merke til at retten til rådgiving nå ikke lenger er formulert som en individuell rett, men som en kommunal plikt. Bakgrunnen for endringen finner vi i forarbeidene. Det blir her hevdet at den gamle loven ikke gir holdepunkter for at hensikten har vært å sikre elevene en slik individuell rett med tilhørende klagemulighet, og at det heller ikke har vært praktisert slik (NOU 2019: 23, punkt 42.6.3). Det er derfor ingen grunn til å videreføre denne rettigheten slik den var formulert.

Hva dette faktisk vil innebære i praksis, gjenstår å se. For hvem skal i realiteten vurdere om elevene har fått den rådgivingen «de trenger»? Er det skoleeier, elevene eller foreldrene? Det sier seg selv at her er det rom for mye skjønn.

Sett i lys av dette blir det ekstra bekymringsfullt at formuleringene som tidligere stod i forskrifta om rådgivingens hensikt, betydning og innhold, nå er fjernet. Loven har altså gått fra å gi en ganske klar beskrivelse av innhold og kvalitet på rådgiving knyttet til sosiale og personlige forhold, til å formulere en svært generell beskrivelse med stort rom for tolking og ulik praksis. Dette er utfordrende på flere måter, både med tanke på hva rådgiving skal innebære, hvorfor og hvordan rådgiving skal gis, og hvem som skal gi den.

Hva skal rådgivingen innebære?

I lytt lovverk er elevens rett til informasjon, veiledning, oppfølging og hjelp nå dekket av samlebegrepet «rådgiving», og begrepet «sosialpedagogisk» er fjernet. Det siste er sikkert bra med tanke på klargjøring av begrepsinnhold. Det er likevel ikke innlysende hva rådgiving om sosiale og personlige forhold i praksis skal innebære. For eksempel er det som tidligere stod om å «kartlegge hva skolen kan medvirke til» og «hjelp til å komme i kontakt med de rette tjenestene for videre oppfølging» (FOR-2006-06-23-724, § 22-2), helt essensielt etter mitt syn.

Å kartlegge skolens bidrag i arbeidet med elevens psykososiale fungering er svært viktig, spesielt sett i lys av en tidligere lovendring fra 2022 der formuleringen om at skolen «skal samarbeide med relevante kommunale tenester om vurdering og oppfølging av barn og unge med helsemessige, personlege, sosiale eller emosjonelle vanskar» (LOV 1998-07-17-61, § 15-8), ble tatt ut og erstattet med en generell formulering om plikt til samarbeid for å gi eleven «eit heilskapleg og samordna tenestetilbod» (LOV 2023-06-09-30, § 24-1). Dette bidrar ikke akkurat til tydeliggjøring og presisering. 

Og når det gjelder skolens bidrag til å styrke elevens hjelpesøkende atferd, er dette svært viktig sett i lys av tall fra Folkehelseinstituttet, som anslår at kun én av fem elever oppsøker hjelp for sine psykiske helseplager (Helland og Mathiesen, 2009). I Ungdata, oppgir også 22 % av jentene og 8 % av guttene på ungdomstrinnet at de har mange psykiske helseplager, og for elever i videregående skole er tilsvarende tall henholdsvis 26 % og 11 % (Bakken, 2024). Det vil si at en stor andel elever vil trenge hjelp nettopp til å komme i kontakt med riktige hjelpetjenester. Denne hjelpen kan være avgjørende for at elevene fungerer bedre i skolehverdagen sin og klarer å nyttiggjøre seg den opplæringen som blir gitt.

Hvorfor og hvordan rådgiving skal gis

Overordnet har rådgiving til hensikt å hjelpe eleven til å fungere best mulig i skolehverdagen, men i nytt lovverk er en viktig formulering om rådgivingens formål om å utjevne sosiale forskjeller og forebygge frafall fjernet. Dette er bekymringsfullt. I Folkehelsemeldinga – nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar (Meld. St. 15 2022–23), slås det fast at å arbeide for å redusere sosial ulikhet, er det aller viktigste vi kan gjøre for å bedre befolkningens fysiske og psykiske helse og livskvalitet, og at skolen er en viktig arena for dette.

Også rapporten Et jevnere utdanningsløp peker på betydningen sosial ulikhet har for skoleprestasjoner, frafall og psykisk helse, og viser til skolens sentrale rolle i utjevning av sosiale forskjeller (Kunnskapsdepartementet, 2024). I Norge er andelen ungdom mellom 15 og 29 år som står helt utenfor arbeid, utdanning eller opplæring, mellom 6 og 10,7 prosent, og sosiale forskjeller er en helt sentral og medvirkende risikofaktor for dette utenforskapet (Fyhn mfl. 2021). Så hvorfor er ikke disse formuleringene som gjelder frafall og sosial ulikhet videreført i ny lov?

I tillegg er formuleringen om at eleven skal bli møtt med respekt for sine sosiale og emosjonelle vansker, fjernet. Hvorfor? Er det fordi det er så selvsagt at det ikke trenger å stå i lovs form? Eller er det fordi det er for vanskelig å operasjonalisere hva dette konkret innebærer? Både Verdens helseorganisasjon (WHO, 2022) og norske helsemyndigheter (Meld. St. 19 (2014–2015)) slår fast at stigma knyttet til psykiske helseplager er en stor utfordring for psykisk helsefremmende arbeid. Oppfatningen om at psykiske vansker skyldes personlig svakhet, og at mye handler om å «ta seg sammen», medfører en tilleggsbelastning for den som er syk, og kan også føre til at elever ikke får eller oppsøker nødvendig hjelp.

Slike holdninger kan også føre til mangel på opplevd respekt og forståelse for de funksjonsnedsettelsene psykiske helseplager kan innebære i skolehverdagen for den enkelte og bidra til manglende individuell tilrettelegging og støtte.

Hvem skal utføre rådgivingen?

Tidligere var det en egen paragraf som beskrev skolens ansvar for dette arbeidet, der det blant annet stod at skolen skulle «arbeide systematisk og planmessig for å sikre at rådgivingstilbodet blir tilfredsstillande» og sørge for at «begge formene for rådgiving skal utførast av personale med relevant kompetanse for dei to områda» (FOR-2006-06-23-724, § 22-4). Denne paragrafen er ikke videreført i ny lov, og det er kun formulert som kompetansekrav for ansatte i lærerstillinger. Det er ellers ingen krav om at det skal være personer med annen spesifikk kompetanse i skolen (NOU 2019: 23, punkt 40-2-1).

Selv om det i forarbeidene til loven legges vekt på at rådgiving både kan og bør utføres av andre enn lærere (NOU 2019: 23, punkt 42-6-3), er det likevel i praksis ofte kontaktlærere som får og tar dette ansvaret. Dette skyldes primært formuleringene om kontaktlærers særlige ansvar for «sosiale og pedagogiske gjeremål i klassen» (LOV 2023-06-09-30, § 14-2). Spesielt gjelder dette i grunnskolen, der det ikke er egen tariffavtale (SFS 2213) som regulerer rådgivingsfunksjonen.

I rapporten Spørsmål til Skole-Norge 2017 kommer det imidlertid frem at over halvparten av lederne på barneskoler og ungdomsskole mener at ressursen til sosialpedagogisk rådgiving ikke er tilstrekkelig. Her er det også en stor forskjell mellom grunnskole og videregående skole, der videregående skole i mye større grad har egne rådgiverstillinger til å ivareta denne funksjonen, mens kun 10 prosent av barneskolene har det samme. Over halvparten av barneskolene oppgir at de ikke har noen årsverk knyttet til denne type rådgiving (Waagene mfl., 2017).

Når en så ser dette i sammenheng med skolenes opplevde mangel på kunnskap om psykiske helseplager blant elevene (Bergene mfl., 2022), samt lærernes opplevelse av et stadig større arbeidspress og belastninger knyttet til sosiale og emosjonelle forhold, er jeg i tvil om skolen har kapasitet til å gi elevene den rådgivingen de trenger.

Denne bekymringen støttes svært tydelig av NOU 2019: 23, der det reises spørsmål om rådgivingsplikten faktisk er oppfylt i grunnskolen i dag, og at «skolene derfor må ha tilbud om rådgiving i tillegg til den rådgivingen som gis gjennom kontaktlærerfunksjonen» (s. 548). Men hvis denne rådgivingen skal foregå på skolen der eleven går, slik lovteksten tilsier, innebærer det at den må utføres av andre skolemiljøansatte som er til stede i elevens skolehverdag.

I praksis vil det si helsesykepleiere og sosialfaglig ansatte. Men også her er mandatet uklart. Helsesykepleiere er styrt av Nasjonal faglig retningslinje (2017), og her er det riktignok en sterk anbefaling om at de følger opp og har individuelle samtaler med elever med psykiske helseplager. Men også i denne tjenesten er kapasiteten begrenset. Mange skoler har svært liten tilgang til helsesykepleier i det daglige. Og selv om kommunens plikt til å tilby helsetjenester i skoler er lovregulert (jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 og Forskrift om helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 6), er det ingen spesifikke krav om omfang av stillingsstørrelse og organisering av tjenesten på den enkelte skole.

Det er heller ingen lovfesting av bruken av sosialfaglig ansatte i skolen, og det er opp til skoleeier å vurdere om og hvorvidt de ønsker å tilsette slike. Dette er vanskelig å forstå, så lenge regjeringen selv er så klar på behovet for å styrke «laget rundt» både eleven og læreren, og tydelig uttaler at for å gjøre dette trengs det støtte fra flere yrkesgrupper i skolehverdagen (Meld. St. nr. 19 (2009–2010), Meld. St. 6 (2019–2020); NOU 2019: 23).

Vi må diskutere konsekvensen av lovendringene

Oppsummert mener jeg at vi trenger å diskutere de mulige praktiske konsekvensene av lovendringene knyttet til elevens rett til rådgivning om sosiale og personlige forhold. Det er som jeg her har vist, betydelige endringer i detaljnivå og presiseringer, der jeg har vanskelig for å se at elevens rettigheter er styrket på noe vis. Snarere tvert imot. For eleven har ikke lenger en individuell rett til rådgiving, og dette er nå isteden gitt som en plikt for skoleeier til å gi elever «den rådgivinga dei treng». Intensjonen er nok å styrke det samlede kommunale ansvaret, men i realiteten er det stor fare for ansvarspulverisering.

Og når forskriften som tidligere har beskrevet innhold og hensikt med sosialpedagogisk rådgiving mer detaljert, nå er fjernet, er det i større grad enn tidligere opp til skoleeiers skjønn å vurdere hva denne rådgivingsplikten faktisk innebærer, og når den kan ses på som tilstrekkelig oppfylt. Fra et elevperspektiv er dette bekymringsverdig, spesielt med tanke på hvor viktig psykososial fungering er for helse, trivsel og læring.

Litteratur

Bakken, A. (2024). Ungdata. Nasjonale resultater. https://oda.oslomet.no/oda-xmlui/handle/11250/3145138

Bergene, A.C., Vika, K.S., Lynnebakke, B., Ramberg, I. & Wollscheid, S. (2022). Spørsmål til Skole-Norge. Analyser og resultater fra utdanningsdirektoratets spørreundersøkelse til skoler og skoleeiere våren 2022. NIFU rapport 2022:11. https://nifu.brage.unit.no/nifu-xmlui/bitstream/handle/11250/3001772/NIFUrapport2022-11.pdf?sequence=6

Buland, T., Mathiesen, I.H., Aaslid, B.E., Haugsbakken, H., Bungum, B. & Mordal, S. (2011). På vei mot framtida – men i ulik fart? Sluttrapport fra evaluering av skolens rådgivning. SINTEF rapport A18112. https://www.udir.no/globalassets/filer/tall-og-forskning/rapporter/2011/5/sluttrapport_radgiving.pdf

Forskrift om helsestasjons- og skolehelsetjenesten. (2018). Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten. (FOR-2018-10-19-1584). Lovdata. https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2018-10-19-1584

Fyhn, T., Radlick, R.L. & Sveinsdottir, V. (2021). Unge som står utenfor arbeid, opplæring og utdanning (NEET). En analyse av unge i NEET-kategorien. Rapport 2-2021. NORCE Helse. https://www.ks.no/contentassets/25072fbf9d4d4577899c335e431117d7/Unge-utenfor-arbeid-opplering-og-utdanning.pdf

Helse- og omsorgstjenesteloven. (2011). Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (LOV 2011-06-24-30). Lovdata. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2011-06-24-30

Kunnskapsdepartementet. (2024). Et jevnere utdanningsløp. Barnehage og skole/SFO som innsats mot ulikhet blant barn. Rapport. https://www.regjeringen.no/contentassets/52d541c8fff94f3b84740a0e260c4597/no/pdfs/et-jevnere-utdanningslop.pdf

Meld. St. 15 (2022–2023). Folkehelsemeldinga. Nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar. Helse- og omsorgsdepartementet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-15-20222023/id2969572/

Meld. St. 6 (2019–2020). Tett på – tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO. Kunnskapsdepartementet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-6-20192020/id2677025/

Meld. St. 19 (2009–2010). Tid til læring – oppfølging av Tidsbrukutvalgets rapport. Kunnskapsdepartementet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/Meld-St-19-20092010/id608020/

Meld. St. 19 (2014–2015). Folkehelsemeldingen – Mestring og muligheter. Helse- og omsorgsdepartementet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-19-2014-2015/id2402807/

NOU 2019: 23. (2019). Ny opplæringslov. Kunnskapsdepartementet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2019-23/id2682434/

Opplæringsforskrifta. (2006). Forskrift til opplæringslova (FOR-2006-06-23-724). Lovdata. https://lovdata.no/dokument/SFO/forskrift/2006-06-23-724/%C2%A724-11#%C2%A724-11

Opplæringsforskrifta. (2023). Forskrift til opplæringslova. (FOR-2024-06-03-900). Lovdata. https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2024-06-03-900

Opplæringslova. (1998). Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. (LOV-1998-07-17-61). Lovdata. https://lovdata.no/dokument/NLO/lov/1998-07-17-61

Opplæringslova. (2023). Lov om grunn- skoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa. (LOV 2023-06-09-30). Lovdata. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2023-06-09-30

Prop. 57 L (2022–2023). Lov om grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova). Kunnskapsdepartementet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/prop.-57-l-20222023/id2967679/

Utdanningsdirektoratet. (2009). Retten til nødvendig rådgiving (Udir 2-2009) [Rundskriv]. https://www.udir.no/regelverkstolkninger/opplaring/skoleeiers-ansvar/udir-2-2009-retten-til-nodvendig-radgiving/

Waagene, E., Larsen, E., Vaagland, K. & Federici, R.A. (2017). Spørsmål til Skole-Norge høsten 2017: Analyser og resultater fra Utdanningsdirektoratets spørreundersøkelse til skoler og skoleeiere. NIFU rapport 2017-31. https://nifu.brage.unit.no/nifu-xmlui/bitstream/handle/11250/2482853/NIFUrapport2017-31.pdf?sequence=1&isAllowed=y

World Health Organization (WHO). (2022). World mental health report: transforming mental health for all. https://iris.who.int/bitstream/handle/10665/356119/9789240049338-eng.pdf?sequence=1

Helsedirektoratet. (2017). Nasjonal faglig retningslinje for helsestasjon, skolehelsetjeneste og helsestasjon for ungdom. Helsedirektoratet. https://www.helsedirektoratet.no/retningslinjer/helsestasjons-og-skolehelsetjenesten

Helland, M.J. & Mathiesen, K.S. (2009). 13–15 åringer fra vanlige familier i Norge–hverdagsliv og psykisk helse. Rapport 2009:1. Nasjonalt folkehelseinstitutt. https://fhi.brage.unit.no/fhi-xmlui/bitstream/handle/11250/2711804/13-15-aringer-rapport-2009-1-pdf.pdf?sequence=1&isAllowed=y” 

Om forfatteren

Stine Margrethe Ekornes er førsteamanuensis i pedagogikk ved NTNU, Regionalt kunnskapssenter for barn og unge – psykisk helse og barnevern (RKBU Midt-Norge). Hun har også 20 års erfaring fra lærerutdanningen ved Høgskulen i Volda og underviser på flere masteremner innen spesialpedagogikk og psykisk helse ved begge utdanningsinstitusjonene. Hennes forskningsinteresser er i stor grad knyttet til tverrprofesjonelt samarbeid om psykososialt miljø, og hun er opptatt av skolen som både opplærings- og oppvekstarena.