Barnehagepolitikk de 20 siste årene er historien om en massiv ekspansjon og ideologiske dragkamper

20 år har gått siden tidsskriftet Første steg så dagens lys. Den gang eskalerte den politiske interessen for barnehagen som samfunnsinstitusjon. 

Etter de to store milepælene barnehageloven av 1975 og rammeplanen av 1995 kan overføringen av ansvaret for barnehagen til Kunnskapsdepartementet i 2005 omtales som den tredje milepælen i den norske barnehagens historie. 

Første stegs historie løper med andre ord parallelt med barnehagens utvikling som del av utdanningssystemet.

Barnehagen har en nesten 200 år lang historie i Norge, men i denne teksten vil jeg kun gi et riss av de 20 siste årenes barnehagepolitiske forløp. Ønsket er å løfte frem de viktigste hendelsene med betydning for hvordan barnehagen i dag blir sett som en naturlig og nær sagt uunngåelig del av alle barns utdanning.

Massiv utbygging og større barnehager

Etter at et samlet storting i 2003 inngikk det såkalte barnehageforliket – en avtale for å sikre full barnehagedekning, makspris og økonomisk likeverdig behandling av kommunale og private barnehager – ekspanderte sektoren voldsomt.

I 2004 gikk det om lag 213 000 barn i til sammen 6 035 barnehager. Dekningsgraden lå på drøyt 70 prosent, og under halvparten av landets ett- og toåringer gikk i barnehage. I årene som fulgte, foregikk det en formidabel utbygging. Bare fra 2004 til 2008 ble det opprettet 670 nye barnehager – det åpnet én ny barnehage nærmest annenhver dag. Antallet barnehagebarn økte i samme periode med mer enn 12 000 i året.

I 2009 ble så retten til barnehageplass lovfestet, og to år senere ble de statlige øremerkede midlene som hadde sikret utbyggingen av sektoren, innlemmet i kommunenes rammefinansiering. I 2013, som er året vi har hatt flest barnehagebarn i Norge, rommet barnehagene over 287 000 barn. Da var dekningsgraden nådd 90 prosent, og nesten 8 av 10 ett- og toåringer var nå blitt barnehagebarn.

Dekningsgraden har for øvrig fortsatt å stige, og i dag er den snaue 94 prosent. Andelen av landets ett- og toåringer som går i barnehage, har steget til nesten 90 prosent. Samtidig har antallet barnehager sunket drastisk. Siden topp-punktet i 2008 har nær 1 400 barnehager blitt nedlagt, og i årene etter 2019 har det i snitt forsvunnet to barnehager i uka.

Dermed har ikke bare sektoren vokst slik at nær sagt alle barn nå går i barnehage, men den enkelte barnehage har også vokst. I 2004 var den gjennomsnittlige barnehagestørrelsen 35 barn. I dag er den rett over 50 barn. Dette betyr en størrelsesøkning på om lag 30 prosent på to tiår. Samtidig har andelen barn med avtalt oppholdstid under 25 timer i uka sunket fra drøye 10 prosent til 1 promille.

En historie om dragkamper

I de snart 20 årene barnehagen har vært å regne som del av utdanningssystemet, er det særlig dragkampen mellom en barnehagepedagogisk vektlegging av barndommens egenverdi «her og nå» og en mer fremtidsrettet og samfunnsorientert tilgang til barnehagens innhold og oppgaver som har preget barnehagepolitikken. 

Samtidig har også barnehagens bemanningssituasjon og behovet for flere barnehagelærere stått på den politiske agendaen, uten at dette har ført til større merkbare endringer i sektoren.

Barndommens egenverdi

I 2004 ble barnehagespørsmål fortsatt behandlet innenfor det barne- og familiepolitiske domenet, og våren 2005 ble dagens barnehagelov vedtatt. Etter at FNs barnekonvensjon to år tidligere ble inkorporert i den norske menneskerettsloven, ble nå barns rett til medvirkning hjemlet i barnehageloven.

Høsten 2005 ble så barnehagen formelt innlemmet i utdanningssystemet, og fra januar 2006 ble Kunnskapsdepartementet (KD) opprettet. KD fastsatte nå en ny rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver, der det blant annet ble fremhevet at barnehagen normalt ikke skal vurdere måloppnåelse hos enkeltbarn i forhold til gitte kriterier. Videre ble anerkjennelse av barndommens egenverdi hjemlet i lovs form, da barnehagen i 2010 fikk ny formålsparagraf. Begrunnelsen for dette var nettopp å signalisere tydelig at barnehagen ikke er en del av opplæringsløpet, selv om den nå, på innsiden av utdanningssystemet, i større grad blir sett i sammenheng med skolens virksomhet.

Ferdighetstrening og skoleforberedelse

I 2006, ikke lenge etter at den nye rammeplanen ble vedtatt, la KD frem sin første stortingsmelding. Her ble barnehagen tillagt en viktig rolle som tidlig innsats. Fokus var rettet mot barnehagens bidrag til barns språkutvikling, med forventning om at barnehagen måtte bli bedre til å avdekke eventuelle språkforsinkelser. I 2009 foreslo så regjeringen, med stortingsmelding 41 Kvalitet i barnehagen, at alle treåringer skulle tilbys en språkkartlegging i barnehagen.

Lignende forslag, både om krav til ulike former for ferdighetskartlegginger, innføring av læringsmål og spesifikke arbeidsmetoder for å sikre barn likere forutsetninger ved skolestart, har fulgt barnehagen frem til i dag. Ønsket har hele veien vært at barnehagen i større grad skal bidra til å løse den store samfunnsutfordringen med å sikre sosial utjevning.

Motstand mot måling av barn

Slike forslag til endringer av barnehagens formål og praksis har for øvrig nokså kontinuerlig blitt møtt med motstand, og da regjeringen i 2016 foreslo å innføre en veiledende norm for barns språkferdigheter før skolestart, fattet Stortinget to relativt likelydende vedtak om at det på ingen måte skulle legges til rette for mer dokumentasjon, måling og kartlegging av det enkelte barn. Likevel fjernet KD setningen om at barnehagen normalt ikke skal vurdere enkeltbarn etter gitte kriterier, da ny rammeplan ble fastsatt i 2017.

Fra førskolelærer til barnehagelærer

Også barnehagelærernes yrkestittel kan ses i lys av den politisk ideologiske dragkampen om barnehagens formål og funksjon som utdanning. Frem til 2013 var tittelen «førskolelærer», selv om man i 1975 valgte å endre fellesbetegnelsen «daginstitusjoner for barn» til «barnehage», fordi alternativet «førskole» på en uønsket måte rettet oppmerksomheten for mye mot skolen. Å endre yrkestittelen til «barnehagelærer» begrunnet KD med at det kunne bidra til at barnehagen fikk en tydelig og selvstendig plass i utdanningssystemet.

I 2004 var for øvrig 33,5 prosent av barnehagens ansatte førskolelærere, men den voldsomme utbyggingen medførte at dispensasjonstallene økte kraftig, fra snaut 1 200 til drøyt 3 600 årsverk i 2013. På denne tiden hadde ingen av de politiske partiene i sine programmer noen form for forpliktende formuleringer som adresserte den store barnehagelærer- mangelen.

Dette endret seg fra 2017, da barnehagelovens pedagognorm ble styrket. I dag ligger barnehagelærerandelen på drøye 42 prosent, og nå har så godt som alle stortingspartier programfestet at barnehagelærerandelen må økes til minst 50 prosent. I tillegg til vektleggingen av økt barnehagelærerandel ble det i 2018 også vedtatt en bemanningsnorm for barnehagen. Selv om denne normen kan anses som en milepæl, fordi den lovfester et minimumsnivå av ansatte, har ikke bemanningsnormen ført til større endringer i sektoren.

En barnehage preget av voksesmerter

Barnehagens utvikling fra 2004 og frem til i dag har vært preget av ekspansjon og politisk ideologiske dragkamper som har gitt oss en barnehagesektor som kan sies å være preget av voksesmerter. Politiske ambisjoner, forventninger og krav til hva barnehagen skal være, synes på den ene siden å stå i konflikt med den barnehagepedagogiske fagtradisjonen som utgjør fundamentet i barnehagens lov- og planverk, og på den andre siden med rammene barnehagen er gitt hva gjelder bemanningstetthet og krav om barnehagelærerkompetanse.

I dag mangler barnehagen godt over dobbelt så mange barnehagelærere for å oppfylle lovens normkrav som da barnehagen ble innlemmet i utdanningssystemet for 20 år siden. I tillegg ser vi en alarmerende nedgang i søkningen til barnehagelærerutdanningen. Bare de to siste årene har antallet førstevalgssøkere sunket med nesten 44 prosent, og i 2023 var det for første gang flere studieplasser enn søkere.

Med utgangspunkt i de siste 20 årenes utvikling er spørsmålet som blir stadig mer presserende å besvare: Hvor vil vi egentlig med barnehagen som del av utdanningssystemet? Og svaret finner vi trolig i i hvilken grad man politisk velger å satse på den barnehagepedagogiske fagtradisjonen og barnehagelærernes kompetanse som toneangivende for den videre utviklingen. 

Uten en kraftig satsing som sikrer økt bemanning i form av flere barnehagelærere, og en samtidig avvisning av forventningene om at barnehagen skal sikre sosial utjevning, er det vanskelig å se for seg en barnehage i stand til å ivareta sitt demokratisk vedtatte formål om å anerkjenne barndommens egenverdi.

Litteratur

Denne listen er ikke uttømmende, men presenterer kildene det i størst grad vises til i teksten.

Barnehageloven. (2005). Lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven) (Rundskriv F-08/2006).

NOU 2007:6. (2007). Formål for framtida. Formål for barnehagen og opplæringen. Kunnskapsdepartementet.

Ot.prp. nr. 23 (1974–75) Lov om barnehager m. v. Forbruker- og administrasjonsdepartementet.

Rammeplanen. (2006). Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver (F-4205 B).

St.meld. nr. 24 (2002-2003). Barnehagetilbud til alle – økonomi, mangfold og valgfrihet. Barne- og familiedepartementet.

St.meld. nr. 16 (2006-2007). … og ingen stod igjen. Tidlig innsats for livslang læring. Kunnskapsdepartementet.

St.meld. nr. 41 (2008-2009). Kvalitet i barnehagen. Kunnskapsdepartementet.

Statistisk sentralbyrås barnehagestatistikk, hentet 11.4.2024, fra: https://www.ssb.no/utdanning/barnehager/statistikk/barnehager

Utdanningsdirektoratets barnehagestatistikk, hentet 11.4.2024, fra: https://www.udir.no/tall-og-forskning/statistikk/statistikk-barnehage/